[ 曾鈺菁 ]——(2009-8-25) / 已閱15032次
1、我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟正是其行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，法律監(jiān)督的目的就是要追求法律在全國(guó)范圍得以普遍統(tǒng)一的實(shí)行，保障社會(huì)成員的個(gè)體利益和公共利益不至于受到不法侵害。因此作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，按照這樣的性質(zhì)提出公益訴訟，是理所當(dāng)然的。
2、隨著我國(guó)法治化進(jìn)程，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是對(duì)檢察職能的拓展，是對(duì)行政權(quán)的一定制約，是為了更好地履行法律監(jiān)督的職能，有利于推動(dòng)社會(huì)法治化進(jìn)程。
3、《刑事訴訟法》第77條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的權(quán)利是其介入公益訴訟的法律依據(jù)。
4、公共利益侵權(quán)往往還損害某些個(gè)體成員或社會(huì)團(tuán)體的利益，因此，個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體也有權(quán)提出公益訴求，但這不排除檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟權(quán)利。
本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟是正當(dāng)?shù)�，而相反地個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出公益訴訟的正當(dāng)性應(yīng)受到質(zhì)疑。一般情況下，在公共利益遭受侵害時(shí)，個(gè)人或社團(tuán)的具體利益也受到損害，他們可以通過(guò)代表訴訟或群體訴訟機(jī)制來(lái)使自身遭受的損害得到司法救濟(jì)。但這類(lèi)訴訟實(shí)質(zhì)不是公益訴訟。這從另一個(gè)層面也說(shuō)明在沒(méi)有通過(guò)公益訴訟機(jī)制，個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體的利益仍能夠以其他訴訟機(jī)制來(lái)得以實(shí)現(xiàn)�，F(xiàn)代的民事訴訟不再是純粹的個(gè)人利益之爭(zhēng)，往往還涉及到社會(huì)不特定群體的公共利益，在公共利益遭受侵害時(shí)，個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體多數(shù)是基于自身的利益而提出訴求，而不是真正代表公共利益。因此，作為國(guó)家公共利益代表——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更具有正當(dāng)性。
三、理論與規(guī)范：檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性分析
國(guó)外許多國(guó)家建立了檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的制度，但每個(gè)國(guó)家在具體的規(guī)范設(shè)計(jì)上存在的差異和不同也是明顯的。對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的分析，我們應(yīng)該根據(jù)中國(guó)社會(huì)、文化傳統(tǒng)等具體情況去研判。在現(xiàn)行體制下，亦即我國(guó)的現(xiàn)行憲政體制已具備正當(dāng)性 的基礎(chǔ)上，本文展開(kāi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性分析。
（一）從檢察權(quán)產(chǎn)生之原理及規(guī)范進(jìn)行分析。在民主制度的框架下，社會(huì)公共事務(wù)由公眾決定，意見(jiàn)相左時(shí)，則采取少數(shù)服從多數(shù)的形式?jīng)Q定公共事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)投票選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)來(lái)決定和管理公共事務(wù)，代表公眾利益。在我國(guó)就是通過(guò)人民代表大會(huì)這一民主機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是在對(duì)公共事務(wù)和公共利益的具體管理和維護(hù)則是通過(guò)由權(quán)力機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的政府或其他國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。根據(jù)憲法第62條、第133條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是由人民代表大會(huì)選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。檢察權(quán)是在“人民主權(quán)”原則的基礎(chǔ)上由代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生，因此，由檢察機(jī)關(guān)代表公共利益是具有正當(dāng)性的。作為行政權(quán)力機(jī)關(guān)的政府管理和維護(hù)公共利益也是基于上述之權(quán)力基礎(chǔ)。但在公共利益受到侵害時(shí)，行政權(quán)力機(jī)關(guān)不適宜作為公益訴訟的代表提起訴求是憲政的要求所致。
憲政的基本要求就是：人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制衡 。權(quán)利制衡在西方社會(huì)表現(xiàn)為“三權(quán)分立”，即立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)相互制衡，確保國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理和控制達(dá)致平衡，社會(huì)成員的基本人權(quán)受到有效保障。而在我國(guó)則表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制下的“一府兩院”架構(gòu)，行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的相互制衡 。在這個(gè)架構(gòu)體系下，行政權(quán)力機(jī)關(guān)最為龐雜，滲透到國(guó)家社會(huì)生活的每個(gè)角落，在管理公共事務(wù)和維護(hù)公共利益上起著核心的作用。審判權(quán)力機(jī)關(guān)在整個(gè)社會(huì)中處于特殊的地位，具有中立性，它是所有社會(huì)行為的最后矯正者。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它不直接管理公共利益，但卻擔(dān)負(fù)著監(jiān)督和維護(hù)公共利益不受侵害的職能，在根本上檢察權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力分力制約的目的要求。行政權(quán)力機(jī)關(guān)在管理公共利益，公共利益遭受損害往往就是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的不當(dāng)行為引起，此時(shí)要求行政權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)侵害公共利益的行為提起公益訴訟顯然是不可取的。這就需要一個(gè)與行政權(quán)力機(jī)關(guān)形成權(quán)力制衡的機(jī)關(guān)來(lái)行使公益訴訟的權(quán)利，這一重任就落到了檢察機(jī)關(guān)的身上了。在現(xiàn)行權(quán)力分立的架構(gòu)下，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)就顯得更為恰當(dāng)。
雖然從本質(zhì)上來(lái)講，在“人民主權(quán)”的觀念下，社會(huì)成員個(gè)體是權(quán)利或利益的最終歸屬，但是當(dāng)這些個(gè)體同意或?qū)?quán)利和利益信托給國(guó)家后，它們就成了社會(huì)成員的共同利益追求，從而形成了公共利益，并超越了個(gè)體。因此，作為個(gè)人是無(wú)法也不能代表整個(gè)社會(huì)群體的公共利益，盡管它的后果也會(huì)對(duì)個(gè)體產(chǎn)生影響。個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體只是個(gè)體或團(tuán)體的利益代表，在大多數(shù)情況下，個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體都是在受保障的私領(lǐng)域里行動(dòng)，并追求實(shí)現(xiàn)他們的目的。在一些公益訴訟案件中，個(gè)人或團(tuán)體均帶有明顯的私利性，即他們主要是為了維護(hù)自身的利益，獲得補(bǔ)償，一旦自己的利益得到滿(mǎn)足，他們并不在乎案件的最終結(jié)果。而為保障公共利益而提起公益訴訟，涉及面廣、程序繁雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，所需要付出的時(shí)間、精力和成本也非個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體能夠負(fù)擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使國(guó)家公訴職權(quán)，有國(guó)家財(cái)力保障和成體系的專(zhuān)業(yè)人員履行相應(yīng)法律監(jiān)督和訴訟職能。因此，從有效性方面來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán)利更有利于保護(hù)公共利益。
（二）從公權(quán)與私權(quán)的角度進(jìn)行分析。從古羅馬開(kāi)始，大陸法系就有公法與私法的劃分，從而確立在私法領(lǐng)域意思自治的原則。這一原則強(qiáng)調(diào)私法領(lǐng)域要尊重當(dāng)事人自身的意愿，充分保障個(gè)體行使權(quán)利的自由，國(guó)家權(quán)力不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。一些學(xué)者正是據(jù)此認(rèn)為，涉及公共利益的侵權(quán)行為屬于司法領(lǐng)域，而檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)介入私法領(lǐng)域沒(méi)有法理依據(jù)。這種觀點(diǎn)忽視了公私法劃分的相對(duì)性，特別是在新的形勢(shì)下自由主義的理論也受到挑戰(zhàn) ，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活呈現(xiàn)公法私法化與私法公法化的趨勢(shì)，公私法所規(guī)范的公私利益也不再是絕對(duì)化，公權(quán)適當(dāng)介入私權(quán)領(lǐng)域已成為促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需舉措。而且公共利益侵權(quán)行為是否就屬于私法規(guī)范的領(lǐng)域本身就存在爭(zhēng)議。實(shí)際上，公益訴訟更多的還是體現(xiàn)出公法規(guī)范調(diào)整的特征，例如：環(huán)境保護(hù)、反壟斷等。因此，不能以私法領(lǐng)域的意思自治原則來(lái)非難檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性。
（三）從檢察機(jī)關(guān)職能的實(shí)踐角度進(jìn)行分析。作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在司法實(shí)踐中，代議機(jī)關(guān)又賦予了檢察機(jī)關(guān)怎樣的監(jiān)督權(quán)呢？憲法第131條規(guī)定:人民檢察院依照法律規(guī)定立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。憲法文本對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)概括性的規(guī)定為檢察權(quán)。如果說(shuō)檢察權(quán)包括公訴權(quán)、偵查權(quán)、抗訴權(quán)等，則可能沒(méi)有什么異議。但檢察權(quán)是否包含了公益訴權(quán)，就會(huì)有人質(zhì)疑。
我們可以從實(shí)證的角度來(lái)理解和推證檢察權(quán)實(shí)際是包含了公益訴權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，……維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政制度，維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，……”這個(gè)條文闡釋了檢察權(quán)所的內(nèi)容包含了對(duì)國(guó)家制度、秩序、財(cái)產(chǎn)的保護(hù)功能，其中對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)當(dāng)然包括了有形財(cái)產(chǎn)和權(quán)利性財(cái)產(chǎn)。《檢察官法》第8條規(guī)定：檢察官應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益、公共利益，維護(hù)自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益。檢察官法進(jìn)一步明確了法律監(jiān)督的內(nèi)容包括了以某種方式來(lái)維護(hù)國(guó)家利益、公共利益等。以何種方式來(lái)維護(hù)國(guó)家公共利益？再來(lái)看《刑事訴訟法》第77條的規(guī)定：“……如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟�！薄缎淌略V訟法司法解釋》第99條規(guī)定：“……有權(quán)提起附帶民事訴訟的人在第一審判決宣告以前沒(méi)有提起的，不得再提起附帶民事訴訟。但可以在刑事判決生效后另行提起民事訴訟�！狈擅鞔_了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事訴訟。
從上述的推證，本文認(rèn)為，檢察權(quán)與國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)是憲法文本上同質(zhì)概念的不同表述形態(tài)，檢察權(quán)除了有公訴、偵查、抗訴等具體表現(xiàn)形態(tài)之外，實(shí)質(zhì)也包含了通過(guò)民事訴訟方式保障國(guó)家公共利益的功能屬性，即提起公益訴訟的訴權(quán)。
四、結(jié)語(yǔ)
正是基于上述的回顧和分析，本文從公益訴訟的本源及現(xiàn)行法律規(guī)范的層面上對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題進(jìn)行合理的、拓展的闡釋?zhuān)⒘D從不同的視角來(lái)推證作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院介入公益訴訟是正當(dāng)?shù)�，也是必要的。由于筆者智識(shí)的局限性加以公益訴訟理論本身極為繁雜，本文不能對(duì)公益訴訟的所有問(wèn)題進(jìn)行詳盡的論述，導(dǎo)致闡述在一定程度上有局限性。然而，筆者還是期望能拋磚引玉，引起更多的學(xué)者對(duì)保障公共利益制度的關(guān)注。
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廣東省梅州市梅江區(qū)人民檢察院 曾鈺菁
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