[ 韓鴻翔 ]——(2009-9-1) / 已閱22949次
信訪與訴訟的和諧之路——淺談對(duì)涉訴信訪的理性思索
韓鴻翔
信訪與涉訴信訪
信訪制度的功能之一是權(quán)利救濟(jì)，是對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利救濟(jì)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，利益沖突加劇，再加上糾紛訴訟解決機(jī)制的固有缺點(diǎn)和當(dāng)下我國(guó)司法處理矛盾能力的有限性，隨之而來(lái)的是全國(guó)信訪數(shù)量的持續(xù)上升。信訪反映的社會(huì)矛盾日益尖銳、復(fù)雜、激烈，群眾越級(jí)上訪，重復(fù)上訪增勢(shì)迅猛，甚至出現(xiàn)了一些過(guò)激行為。《瞭望東方周刊》在2003年就曾報(bào)道“僅僅從今年7月到8月20號(hào)不到兩個(gè)月的時(shí)間，到北京市委門口上訪的就達(dá)1.9萬(wàn)人次，群體上訪達(dá)347批；到中紀(jì)委門前上訪達(dá)1萬(wàn)多人次，群體上訪達(dá)453批，平均每天達(dá)100多人，最多一天達(dá)152人，創(chuàng)改革開(kāi)放以來(lái)歷史新高”。[1] 信訪制度從設(shè)計(jì)之初的收集和傳達(dá)公眾意見(jiàn)渠道，逐漸演變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的途徑，并已陷入“信訪洪峰”的困境，不堪重負(fù)，而且正在以受改革開(kāi)放以來(lái)不斷推進(jìn)的法制化進(jìn)程的挑戰(zhàn)。[2]訴訟和信訪同為糾紛解決機(jī)制，兩者在我國(guó)特定的國(guó)情下不可避免地產(chǎn)了激烈地撞擊，其直接后果的產(chǎn)物便是涉訴信訪。[3]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉訴信訪占信訪總量的三分之二左右。[4]2003年最高人民法院處理的來(lái)信來(lái)訪案件達(dá)12萬(wàn)余件，至 2007年最高人民法院辦理涉訴信訪件已達(dá)71.9萬(wàn)件之多，地方各級(jí)人民法院辦理涉訴信訪件1876萬(wàn)件。[5] 接待、處理不服各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴，成了人民法院一項(xiàng)極為繁重的工作。大量的上訪人員群聚北京已嚴(yán)重影響了北京乃至全國(guó)的穩(wěn)定，為保持穩(wěn)定，解決社會(huì)中大量的矛盾糾紛，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，國(guó)家不得不采取各種措施解決信訪問(wèn)題。
涉訴信訪問(wèn)題的成因
作為權(quán)利救濟(jì)的方式，與司法救濟(jì)相比，涉訴信訪（或稱信訪救濟(jì)，其中涉訴是表現(xiàn)形式，救濟(jì)是目的）在一定程度上克服了司法救濟(jì)的某些局限性，或者說(shuō)完成了司法救濟(jì)無(wú)法完成的某些使命。例如：于建嶸在對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)村群體性事件的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，許多群體性事件在受群眾信任和推選“上訪精英”的反復(fù)上訪之后，被政府重視予以解決的。沒(méi)有上訪反映問(wèn)題，許多事件在基層法院根本無(wú)法解決。[6]因此，受到一些案件當(dāng)事人，尤其是弱勢(shì)群體的追捧。這些人員對(duì)信訪救濟(jì)的偏好原因還與信訪自身的特點(diǎn)有緊密的關(guān)系：
一、信訪救濟(jì)沒(méi)有受案范圍的限制。三大訴訟法對(duì)進(jìn)入各自訴訟程序的案件都規(guī)定了一定的受理范圍，對(duì)當(dāng)事人的范圍也進(jìn)行了必要的限制。這就使的部分當(dāng)事人在碰到不公正或者自己不滿意時(shí)，無(wú)法通過(guò)訴訟糾紛解決機(jī)制獲得救濟(jì)時(shí)，都可能訴諸信訪，而不考慮這種不公正或不滿是何種事由，屬于不屬于法院的主管范圍；是因何而起，屬于不屬于因自身的過(guò)錯(cuò)而引起。
二、在理論上信訪救濟(jì)避開(kāi)了司法救濟(jì)的形式理性的要求，無(wú)需充分的法律知識(shí)和必要的訴訟技能，也無(wú)需為準(zhǔn)備大量的充分的證據(jù)而感到無(wú)助，并可直接將自己的訴求上達(dá)最高層。相對(duì)于通過(guò)訴訟程序的司法救濟(jì)而言，信訪救濟(jì)更加平民化，適合底層大眾的需求。
三、信訪救濟(jì)符合民眾內(nèi)心深處的“清官情結(jié)”和“告御狀”心理
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是行政主導(dǎo)的國(guó)家，司法從屬行政由來(lái)已久。在我國(guó)漫長(zhǎng)的歷史上，司法官與行政長(zhǎng)官長(zhǎng)期合二為一，即是縣官又是判官。在這種體制之下，久而久之，就形成了一種獨(dú)特的清官文化和“為民做主”的包公情結(jié)。當(dāng)事人上訪的過(guò)程，也是他在內(nèi)心深處尋找當(dāng)代“包公”為自己做主的過(guò)程。而信訪救濟(jì)的設(shè)立，恰恰為當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程提供了良好的途徑
在中國(guó)傳統(tǒng)歷史上就有“任人唯賢”、“精擇良吏”的官吏考察和選拔制度，即便現(xiàn)在也是如此。再加上忠孝相通的倫理觀念，使得社會(huì)民眾普遍認(rèn)為“好人必好官，高官必高德”。[7]中國(guó)古代法律傳統(tǒng)是儒法兩家思想融合互補(bǔ)的產(chǎn)物，“儒法兩家有相同的對(duì)官吏權(quán)力的崇拜，這種權(quán)力的崇拜心態(tài)，導(dǎo)致了后世權(quán)力本位的思想。”[8] 而信訪正是低層民眾追尋大德高官憑手中權(quán)力為自己伸張正義的過(guò)程。應(yīng)星在他的調(diào)查中將底層民眾心中的國(guó)家形象歸納為：“閃著神奇光輝的黨中央+損公肥私的多數(shù)地方貪官+為民做主的少數(shù)清官”。正是這種頭上有青天的想法在鼓舞著人們的上訪愿望，而且越往上越往公正，所以北京的上訪最集中。[9]這也正是中國(guó)古代民眾心中為求冤能伸、仇能報(bào)，不惜歷經(jīng)千辛萬(wàn)苦，舍得身家性命不保，也要告御狀、討公道的心理情結(jié)在當(dāng)代的體現(xiàn)。
四、法律規(guī)則所體現(xiàn)的理念與民眾心中的正義理念相差太大。中華法律傳統(tǒng)行至清末，在腐朽無(wú)能的清政府手中被推倒了，代之而來(lái)的大量西方法律規(guī)則被廣泛移植進(jìn)來(lái)。新中國(guó)法制的現(xiàn)代化建設(shè)也是如此。但由于往往以膜拜的態(tài)度來(lái)仰視西文法律文化，無(wú)論是司法改革路徑的選擇還是司法公正標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)設(shè)，幾乎毫無(wú)例外地套用西文的法治模式，導(dǎo)致我國(guó)特定的法律傳統(tǒng)、社會(huì)條件和文化基礎(chǔ)，人為地割裂和阻絕本土法律的潛移傳承，在客觀上也帶來(lái)了法律移植中的排異反映和法律文化的不匹配。[10]例如：我國(guó)民眾心中有一個(gè)神圣的理念就是法院審判應(yīng)當(dāng)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，這個(gè)“事實(shí)”在民眾心目中是客觀事實(shí)。但是，在法院實(shí)際審判當(dāng)中處理原則是以證據(jù)能夠證明的事實(shí)為依據(jù)，即“以形式事實(shí)為依據(jù)”，因?yàn)榭陀^事實(shí)是根本無(wú)法達(dá)到的。這種矛盾沖突再結(jié)合法官中立，在大多情況下不再依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查證據(jù)，使得許多有理無(wú)據(jù)的當(dāng)事人，普遍認(rèn)為法官不調(diào)查即為偏向?qū)Ψ剑形覠o(wú)理即為裁判不公。在法院講“法”不行，就上訪找講“理”的。
五、司法不公使得相當(dāng)一部分當(dāng)事人舍司法程序，尋信訪救濟(jì)。司法不公包括許多方面的原因：既包括法官思想道德上腐敗，又包括部分公正法官業(yè)務(wù)素質(zhì)較低；既包括地方保護(hù)主義和行政部門干擾，又包括法官難以獨(dú)立司法。既包括判決確有錯(cuò)誤，又包括部分當(dāng)事人對(duì)正確的判決不理解。
六、各級(jí)人民法院對(duì)待信訪的精神是“有訴必理”，最高人民法院要求地方各級(jí)人民法院建立“信息靈敏，反應(yīng)快捷，責(zé)任明確，措施有力”的工作機(jī)制，嚴(yán)格信訪工作責(zé)任制，重點(diǎn)解決重復(fù)訪、集體訪等難點(diǎn)問(wèn)題。[11]各級(jí)法院的出發(fā)點(diǎn)是好的——司法為民，但其負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見(jiàn)的，這無(wú)疑在一定程度上告知世人：只有不斷地重復(fù)訪、集體訪，問(wèn)題引起了上層“高度重視”才能夠解決。對(duì)此需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，現(xiàn)在要求各級(jí)政府（廣義上的政府，指各國(guó)家機(jī)關(guān)）需引起“高度重視”的情況太多了，不引起“高度重視”根本不會(huì)得到有效解決。
七、信訪救濟(jì)無(wú)需太多成本。一封信或幾張車票就可把當(dāng)事人的訴求或其本人送到想去的地方，還常常是單程車票，因?yàn)橹帘本┖缶蜁?huì)有有關(guān)單位將其接回，且有部分時(shí)間段吃飯免費(fèi)，由政府（廣義上的政府，包括各國(guó)家機(jī)關(guān)）買單。低成本的特點(diǎn)成了某些當(dāng)事人纏訪、纏訟的一個(gè)主要原因。
信訪救濟(jì)的弊端
信訪工作在化解糾紛的同時(shí)，也成了困擾法院發(fā)展，推進(jìn)法制進(jìn)程的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。
一、從嚴(yán)格的理性角度出發(fā)，信訪這種將權(quán)利救濟(jì)寄托在首長(zhǎng)的批示和清官的出現(xiàn)前提上的制度，是一種揚(yáng)人治抑法治的做法，這與我國(guó)目前國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展方向背道而馳。
二、信訪救濟(jì)的非程序性與司法獨(dú)立精神存在背離。信訪救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)方式是通過(guò)法律外途徑（權(quán)力）再次啟動(dòng)更高的司法權(quán)力或其他權(quán)力，以維護(hù)自己自認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益。這無(wú)意中導(dǎo)致了本就無(wú)法保持獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)更易受到來(lái)自上級(jí)的壓力和干預(yù)，有時(shí)會(huì)造成要取得涉訴信訪處理糾紛的理想結(jié)果必然以犧牲司治獨(dú)立為代價(jià)。在維護(hù)穩(wěn)定的政治任務(wù)面前，左右法官思維的是社會(huì)效果和政治效果，是上級(jí)長(zhǎng)官的意愿，法院作為獨(dú)立審判司法機(jī)關(guān)的身份被暫時(shí)忽略了。
三、信訪救濟(jì)處理的非理性與司法權(quán)威之間存在著對(duì)立。對(duì)信訪問(wèn)題的處理一般并不強(qiáng)調(diào)處理過(guò)程的理性和對(duì)規(guī)范的遵守，而是千方百計(jì)地“息訪”，不看過(guò)程只求終極目標(biāo)，其結(jié)果極容易走向兩個(gè)極端：一方面是在當(dāng)事人的壓力與更高的權(quán)力所壓迫下賦予當(dāng)事人不適當(dāng)?shù)睦妗獣?huì)哭的孩子多吃奶；另一方面是漠視當(dāng)事人的正當(dāng)要求，并隨意對(duì)其進(jìn)行打壓，通過(guò)其他途徑對(duì)當(dāng)事人的其他合法權(quán)益進(jìn)行限制，迫使其放棄信訪要求。第一個(gè)極端走向使法院判決的既判力得不到尊重，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示就可以“推翻”一個(gè)判決，司法無(wú)權(quán)威可言。第二個(gè)極端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，當(dāng)事人人權(quán)遭到嚴(yán)重侵犯，各個(gè)部門為“息訪”所采取的各種過(guò)激行為法院亦不予立案處理。法律不再被民眾信仰，司法更無(wú)權(quán)威可言。
四、信訪救濟(jì)所彰顯的價(jià)值與我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的需要相背。信訪救濟(jì)是一種無(wú)序的救濟(jì)，是一種沒(méi)有窮盡的救濟(jì)，其所彰顯的價(jià)值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“權(quán)大于法”，而當(dāng)“權(quán)大于法”時(shí)就非常容易出現(xiàn)“以權(quán)謀私”。這種非正義理念與推進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)民主政治平穩(wěn)較快發(fā)展所需要的公平、穩(wěn)定、秩序等理念不相吻合。
信訪功能之演變
信訪最開(kāi)始是作為國(guó)家對(duì)社會(huì)的一種控制手段出現(xiàn)的，服務(wù)于國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理。這種控制既包括對(duì)民間社會(huì)的控制，也包括對(duì)基層行政體系的控制。國(guó)家允許基層社會(huì)通過(guò)信訪這種方式將基層發(fā)生的矛盾和沖突向中央政權(quán)報(bào)告，再由中央作出針對(duì)性的決策，并最終反饋于基層以實(shí)現(xiàn)為政之目的。這種方式體現(xiàn)了“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，和“為人民服務(wù)”的意識(shí)形態(tài)的承諾。[12]相對(duì)公民來(lái)講，信訪體現(xiàn)了公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)利，而這一權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，[13]其表現(xiàn)形式為批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)等等。但時(shí)至今日，信訪已從最初“了解基層，服務(wù)民眾”的功能逐步演變?yōu)椤皞�(gè)人權(quán)利救濟(jì)”的功能。信訪制度以權(quán)力為核心，為行動(dòng)者提供了一種親近權(quán)力資源的可能，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)具體問(wèn)題的干涉和批示，把權(quán)力凌駕于法律之上。這導(dǎo)致了一些當(dāng)事人一旦發(fā)現(xiàn)司法救濟(jì)的結(jié)果不如己意，就開(kāi)始尋找機(jī)會(huì)上訪，希望規(guī)避法律得以尋求最滿意的結(jié)果。[14]
為了確保穩(wěn)定，切實(shí)將矛盾解決在基層，中央不斷強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績(jī)考核體系。各級(jí)黨委、政府高度重視信訪工作，下大決心及時(shí)化解矛盾，更好地把那些影響穩(wěn)定的因素消除在萌芽狀態(tài)。信訪救濟(jì)和訴訟救濟(jì)成為既并駕齊驅(qū)又相互排斥的兩條“維權(quán)之路”。但，信訪問(wèn)題牽涉面很廣，許多矛盾基層根本無(wú)法解決，況且一些上訪案件本身就是針對(duì)當(dāng)?shù)卣�，群眾必然通過(guò)越級(jí)上訪尋求高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，借此施加對(duì)當(dāng)?shù)卣膲毫�。[15]為了解決問(wèn)題，政府首選的辦法是是“疏”�！笆琛本褪恰皠駥�(dǎo)”，在僅“勸導(dǎo)”不行時(shí)，就“花錢買安省”（安是平安，省是省心、省力）。實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和理性告訴我們，這種無(wú)原則的“疏”刺激了更多的人來(lái)信訪，誰(shuí)都想來(lái)肯一塊“唐僧肉”，誰(shuí)都知道政府是“無(wú)限責(zé)任公司”。當(dāng)政府不堪重負(fù)，“疏”不起時(shí)，在嚴(yán)格的責(zé)任制下，“堵”的一手便難以避免。少數(shù)地方使用暴力等手段攔截上訪群眾已是公開(kāi)的事實(shí)。其惡劣的政治后果是：本為追求和諧與穩(wěn)定的信訪制度成為了嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的新的污染源。
信訪和訴訟的和諧之路
通過(guò)以上分析我們可以看出造成這種矛盾局面的原因既有現(xiàn)行法律制度與我國(guó)國(guó)情存在較大差距的因素，又有司法不公，令當(dāng)事人不能信服的因素，還有我國(guó)高層對(duì)待信訪問(wèn)題總體策略不當(dāng)?shù)囊蛩亍５�，根本原因還是司法救濟(jì)在一定程度上的失靈。只要司法救濟(jì)能夠真正成為社會(huì)的公器，人們對(duì)信訪救濟(jì)的大部分注意力自然就會(huì)轉(zhuǎn)移，畢竟信訪救濟(jì)所能夠提供救濟(jì)的可能性還是太小，是不得已而為之。換句話說(shuō)，治“訴訟救濟(jì)”是治本，治“信訪救濟(jì)”是治標(biāo)。我們可以打個(gè)比方：因發(fā)炎得了高燒，去燒散熱是當(dāng)務(wù)之急，但殺菌消炎才是根本之道。
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