[ 劉建昆 ]——(2009-9-4) / 已閱6723次
“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”副作用的一次反噬
劉建昆
近來(lái)，一些媒體包括《法制日?qǐng)?bào)》《檢察日?qǐng)?bào)》等，熱議“全國(guó)城管局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”的合法性問(wèn)題。其實(shí)，這個(gè)“聯(lián)席會(huì)議”存在，正是“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”副作用的一次“反噬”。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前，我國(guó)的城市公物（含但是不限于公共設(shè)施）管理權(quán)立法和公物警察權(quán)立法是由中央國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的。具有代表性的是1990年《城市規(guī)劃法》，國(guó)務(wù)院1992年的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市綠化條例》；1996年的《城市道路管理?xiàng)l例》等�？陀^的說(shuō)，這些法律和行政法規(guī)確實(shí)存在一些問(wèn)題，例如“窄”（保護(hù)不全面）“粗”（過(guò)于原則）“濫”（執(zhí)法主體多）“軟”（執(zhí)行不力）等。
地方城市政府作為城市公物實(shí)際擁有者和管理者，對(duì)中央主導(dǎo)的城市公物立法進(jìn)程是不滿意的。表面上看；不滿“七八個(gè)大蓋帽管一個(gè)小草帽”，是“人民群眾”的呼聲——然而在中國(guó)的立法實(shí)踐中，幾曾見(jiàn)過(guò)我國(guó)的群眾有這么大的話語(yǔ)權(quán)，可以將不滿的影響擴(kuò)大到立法機(jī)關(guān)呢？在我看來(lái)，這還不如說(shuō)是作為城市公物的管理者的地方政府，借機(jī)表達(dá)自己的意見(jiàn)：各種城市公物監(jiān)管的壓力如此之大，而“七八個(gè)大蓋帽”居然管不了一個(gè)小草帽！
“城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)”粗暴打斷了中央主導(dǎo)的城市公物管理權(quán)和公物警察權(quán)立法實(shí)踐。從此，以“試點(diǎn)”以及“推廣”的名義，公物警察權(quán)立法的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)移為各地方政府，各級(jí)各地紛紛出臺(tái)《相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》。但是隨之而來(lái)的問(wèn)題，而且依然是立法與執(zhí)行之間的矛盾：我國(guó)現(xiàn)行立法體制決定了，地方在立法中仍然難以科學(xué)有效的設(shè)定關(guān)于城市公物管理權(quán)和公物警察權(quán)的行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰。
應(yīng)該說(shuō)，地方政府在城市建設(shè)中作為實(shí)際投資者和公物擁有者，只要資金投入得力，公物的規(guī)劃建設(shè)與廢止、公物的維修維護(hù)，甚至包括涉及公物的國(guó)家賠償問(wèn)題等方面，是完全有能力做好的。然而依照《公物法》的理論，對(duì)于公物管理權(quán)方面，公物利用上很可能需要設(shè)定行政許可（一般利用，許可利用等）；在公物警察權(quán)方面，則可能需要設(shè)定行政強(qiáng)制和行政處罰。這些內(nèi)容的立法，目前立法制度下地方法規(guī)是很難完成的，反而衍生出五花八門的“機(jī)構(gòu)問(wèn)題”“體制問(wèn)題”。
值得注意的是，國(guó)辦發(fā)[2008]74號(hào)文件，即《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定：“將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運(yùn)、市政設(shè)施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設(shè)檔案等方面的管理體制�！边@是否意味著中央政府不但放棄了地方城市公物（公共財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施）的實(shí)際管理權(quán)，而且放棄了在國(guó)家建立統(tǒng)一的城市公物法律制度的努力？如果是，則需要對(duì)地方法規(guī)設(shè)定前述內(nèi)容予以明確法律授權(quán)，以便地方立法和執(zhí)行——這樣做的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然也是很大的。
地方立法既然無(wú)力徹底解決城市公物制度立法和執(zhí)法需求的矛盾，就不得不謀求其他途徑。“聯(lián)席會(huì)議”的建立本身，恰恰反映了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”這一困境；而前一階段，“聯(lián)席會(huì)議”先是高調(diào)介入《個(gè)體工商戶條例》征求意見(jiàn)問(wèn)題，而后推出“大城管”征求意見(jiàn)等活動(dòng)，至少是一種謀求解決問(wèn)題的姿態(tài)。“聯(lián)席會(huì)議”的組織形式很可能要失敗的，但是這次“反噬”的意義在于提醒我們思考一個(gè)問(wèn)題：失去《公物法》的科學(xué)理論和中央立法的支撐，公物警察權(quán)“相對(duì)集中”是不是還能繼續(xù)往前走；如果能，還能走多遠(yuǎn)？
二○○九年九月三日
