[ 楊向暉 ]——(2009-9-13) / 已閱38296次
論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善
楊向暉
摘 要
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)這一重要的物權(quán)變動(dòng)行為，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注及討論。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，對(duì)優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源、穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文在分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念及特征的基礎(chǔ)上，揭示了我國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的制度缺陷及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)如何完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度提出了一些對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；完善
眾所周知，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展的核心是土地問(wèn)題，沒(méi)有良好的土地制度的支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就無(wú)從談起。構(gòu)建我國(guó)良好農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要方面就是要建立科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制,以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，從而達(dá)到土地資源的合理配置，提高土地資源的開(kāi)發(fā)利用率，發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但由于相關(guān)法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)很多問(wèn)題，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，因此必須盡快完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。我國(guó)理論界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度給予了充分的關(guān)注和研究，紛紛從不同的立場(chǎng)和視角提出各自的看法和建議，有力促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理論的豐富和發(fā)展。但是，由于農(nóng)村土地權(quán)利本身的復(fù)雜性，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為較為新生的社會(huì)現(xiàn)象，進(jìn)入人們研究的視野的時(shí)間不是很長(zhǎng)，也由于其他社會(huì)因素的制約，目前，我國(guó)理論界關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的研究成果較為有限，未形成深入系統(tǒng)的學(xué)術(shù)專著，其理論研究的深度和廣度有待加強(qiáng)。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對(duì)完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有所裨益。由于本人的學(xué)識(shí)有限，錯(cuò)誤紕漏之處在所難免，敬請(qǐng)指正。
一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及特點(diǎn)
（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念
我國(guó)法律雖然對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作了一些相關(guān)規(guī)定，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上仍未有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，理論界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也理解不一。有人認(rèn)為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包期內(nèi),承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”[1]；還有人認(rèn)為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變、確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，土地使用權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移與交易”。筆者認(rèn)為，所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得以確定的前提下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)及土地的農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法自愿將取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。這一定義需從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：
第一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種用益物權(quán)變動(dòng)的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首先在立法上應(yīng)將其界定為一種物權(quán)，這是構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的有力明證，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，它是一種排他性的支配權(quán)，這也完全符合物權(quán)的特點(diǎn)。此外，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐操作及權(quán)利受到侵害后的司法保護(hù)具有積極意義。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是用益物權(quán)的變動(dòng)行為。
第二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)未改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不管以何種方式進(jìn)行，農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)始終不變，其性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體所有�！巴恋爻邪�(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種新型的用益物權(quán)，而不是完整的所有權(quán)。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權(quán)，不包括最終的處分權(quán)，因此承包人對(duì)土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地集體所有的性質(zhì)不會(huì)改變。
第三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不改變土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)。土地是極其寶貴的資源，我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，耕地面積有限。為保護(hù)我國(guó)日益減少的耕地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都明確規(guī)定：受讓方應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕不能挪作他用。所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種不改變土地農(nóng)業(yè)用途的權(quán)利轉(zhuǎn)移。
（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)
根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：
1、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，速度加快
自我國(guó)加入WTO以來(lái)，增加農(nóng)民收入，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)村工作的重點(diǎn)，不少地方政府和有關(guān)部門高度重視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，并采取有效措施大力促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在政府部門的大力倡導(dǎo)之下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，速度加快。
2、土地流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴(kuò)張
過(guò)去農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)收入較高且穩(wěn)定的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)和郊縣，非發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民因?yàn)榫蜆I(yè)途徑較少，家庭收入對(duì)土地依賴度高，土地流轉(zhuǎn)情況很少發(fā)生。但隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)，現(xiàn)在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的地域擴(kuò)展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內(nèi)陸省份。
３、土地流轉(zhuǎn)形式多樣化
目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，大致有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對(duì)于上述方式，我國(guó)法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中客觀存在。筆者認(rèn)為，既然法律將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為一種用益物權(quán)，其以何種方式流轉(zhuǎn)應(yīng)充分尊重權(quán)利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關(guān)法律規(guī)定，權(quán)利人可按照自己的實(shí)際需要靈活地選擇各種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有多樣化特點(diǎn)。
4、土地流轉(zhuǎn)的利益分配的多樣性
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配正從過(guò)去“先有集體統(tǒng)一收入，再分配補(bǔ)償給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶”的單一形式，發(fā)展為集體統(tǒng)收統(tǒng)分、農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)包獲取土地流轉(zhuǎn)收入、農(nóng)戶入股合作經(jīng)營(yíng)、集體與農(nóng)戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配呈現(xiàn)多樣性[3]。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度所存在的問(wèn)題
我國(guó)法律雖然已允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但“法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)而簡(jiǎn)單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，其缺陷和不足顯而易見(jiàn)”[4]。但我國(guó)法律在缺位的同時(shí)又給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了一些不必要的限制，如對(duì)流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)范圍和方式等進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護(hù)和支撐，加之現(xiàn)實(shí)中不利因素的影響，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟、相關(guān)配套制度缺失等，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問(wèn)題，如農(nóng)民利益受損、非法改變土地用途、流轉(zhuǎn)程序混亂、流轉(zhuǎn)糾紛增多、土地資源的效益未能充分發(fā)揮等等。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益，反而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，從而影響農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此必須將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題逐一進(jìn)行深入分析，然后找出相應(yīng)的對(duì)策和措施，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。筆者現(xiàn)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在立法方面的缺陷以及在現(xiàn)實(shí)中所存在的問(wèn)題這兩方面來(lái)進(jìn)行分析。
（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法缺陷
1、土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明確
土地產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地市場(chǎng)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，而我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰界定，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極不明確�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，然而，我國(guó)存在三級(jí)農(nóng)民集體，土地所有權(quán)分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村民委員會(huì)和村民小組掌握，因此農(nóng)村土地所有權(quán)的代表不明確。此外，農(nóng)村集體同時(shí)扮演著土地所有者和經(jīng)營(yíng)管理者的雙重角色，其職責(zé)規(guī)定不明確。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，導(dǎo)致各方的權(quán)責(zé)利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵(lì)和約束。這種模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而直接阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)[5]。
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