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    [ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱9269次

    近代青島城市管理及其公物警察權(quán)配置

    劉建昆


      青島的城市建設(shè)和管理,在近代史上,可以作為山東省乃至全的代表。城市的園林和環(huán)衛(wèi),是道路之外最重要的公物行政,關(guān)于這些公共用公物的投資建設(shè)管理、公物負擔(dān)、公務(wù)警察權(quán)力和職責(zé)得歸屬主體,在歷史上是有變動的。目前,園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等城市管理的公物警察權(quán)職責(zé),已經(jīng)基本上從警察機關(guān)剝離出來了,甚至也有從公物管理機關(guān)(建設(shè)局)獨立出來的趨勢。但是,以歷史的眼光看待公物警察權(quán)的配置,從附錄的文章可以看出以下幾點:

     一、公物警察權(quán)盡管歷史上其歸屬主體有所變化,但是,確實是作為客觀存在的一種權(quán)力。歷史上,公物警察權(quán)的歸屬問題,存在多種形態(tài),或歸于公物管理者,或歸于一般警察機關(guān)。

      二、青島城市的園林綠化的公物管理權(quán)包括公物負擔(dān)職能歸于公物管理機關(guān)林務(wù)局,而公物警察權(quán)歸于警察機關(guān)。這也說明,公物警察權(quán)與公物管理、公物負擔(dān)的性質(zhì)是完全不同的。

      三、警察機關(guān)歷史上不但承擔(dān)了環(huán)境衛(wèi)生的公物警察權(quán),而且承擔(dān)了相應(yīng)的一定的“公物負擔(dān)”(維護)職責(zé)。原因在于,公物警察權(quán)作為對公物管理、公物負擔(dān)承擔(dān)保障職責(zé)的權(quán)力,與兩者有密切的關(guān)系,三種職責(zé)的配置關(guān)系,可能因為公物具體種類不同,而有所變動。

     隨著社會分工的出現(xiàn),我國還一度出現(xiàn)將公物警察權(quán)配置給公物負擔(dān)部門(園林事業(yè),環(huán)衛(wèi)事業(yè))的情況——目前來看,這種情況已經(jīng)基本上得到了糾正。目前,將公物警察權(quán)配置給專門的行政機關(guān)——城管執(zhí)法局的做法,并沒有法理上的障礙,但是仍有進一步深化配套改革的空間。

    二○○九年九月十六日

     附錄:園林環(huán)衛(wèi)管理是城市政府的一項重要管理職能。近代青島素有"東方瑞士"之稱,其環(huán)境之優(yōu)美,街道之整潔衛(wèi)生在舊中國的城市中堪稱首屈一指。近代青島歷屆政府的有效地園林環(huán)衛(wèi)管理應(yīng)是達到這一水準的重要條件。這里,我們編選部分相關(guān)檔案,冀其對我市創(chuàng)建"文明城市"和"生態(tài)城市"能有所裨益。

    。ㄒ唬┑抡记鄭u時期

     管理機構(gòu)

     德占青島時期,林務(wù)局、警察局共同承擔(dān)青島園林管理;林務(wù)局負責(zé)植樹造林、市街綠化、果樹栽培、苗圃培育和公園管理,警察局負責(zé)農(nóng)林保護。城市環(huán)境衛(wèi)生清潔由警察管理,青島是中國第一個全城清潔衛(wèi)生由警察局管理的城市。

     行政執(zhí)法

     在園林綠化管理方面,德國督署制定了《保存山林告示》、《禁止損毀山林告示》、《禁止毀壞樹木花草告示》等一系列法律法規(guī)。林務(wù)局附設(shè)植物園試種果樹,廣泛采集中國、德國、日本、美國和非洲的樹種進行650多次試種,挑選適宜青島土質(zhì)、氣候的種苗在青島推廣種植。給率先使用林務(wù)局改良品種的植樹者頒發(fā)獎金,鼓勵多種果樹。為綠化青島,農(nóng)林局設(shè)立一所農(nóng)林?茖W(xué)校,訓(xùn)練造林人員,指導(dǎo)民間造林;并印制《農(nóng)林說帖》,列舉植樹造林的八大好處,廣為刊布,提倡和獎勵民間造林。并成立專門護林隊,嚴厲制裁破壞林木者。起初護林隊由德國駐軍士兵擔(dān)任,后改由警察局負責(zé),這樣既可增加執(zhí)法時的威懾性,又可加大執(zhí)法力度。

      城市環(huán)境衛(wèi)生則由警察局負責(zé),德國督署訂立《潔凈街道章程》、《設(shè)立廁所章程》、《倒棄廢棄物章程》、《訂立宰殺章程》等一系列保持青島市內(nèi)外街道清潔衛(wèi)生的法令條例。由警察局組織巡查隊沿街巡查,一旦查獲有人在大街上、市場或大院以及空地上隨便吐痰、撒尿、潑臟水,即可由巡警不經(jīng)過審判就予以罰款、監(jiān)押或當街予以鞭笞的嚴厲懲罰。

     。ǘ┍毖笳y(tǒng)治時期

      管理機構(gòu)

      收回青島后,由農(nóng)林事務(wù)所負責(zé)園林綠化及管理。設(shè)森林警察監(jiān)督保護,警察局及派出分支機構(gòu)協(xié)助監(jiān)督。市區(qū)街道衛(wèi)生由警察廳兼理。一年后交由新辦的衛(wèi)生局,兩年后又改由商辦,后又設(shè)立衛(wèi)生所。警察廳負責(zé)衛(wèi)生督察。

      行政執(zhí)法

      在園林綠化方面,膠澳商埠局制定了《水源涵養(yǎng)林規(guī)則》、《民有林監(jiān)督取締規(guī)則》、《森林警察規(guī)則》、《森林保護規(guī)則》、《毀壞森林罰則》、《農(nóng)林事務(wù)所森林禁令》、《行道樹保護規(guī)則》等一系列加強和保護園林綠化的法令法規(guī)。農(nóng)林事務(wù)所負責(zé)測繪、規(guī)劃、經(jīng)營、管理公有林地,設(shè)立苗圃,試驗樹種,指導(dǎo)植樹,監(jiān)督獎勵民間造林,涵養(yǎng)水源。森林警察定期巡查監(jiān)督,預(yù)防火災(zāi),查禁狩獵、盜伐破壞;在森林警察力有不及的地方,發(fā)動當?shù)剜l(xiāng)董、地保擔(dān)任保護職責(zé)。查獲破壞林地者依法嚴懲。商埠局專門出臺了《造林獎勵規(guī)則》,鼓勵民間自發(fā)植樹造林,對那些主動造林者給予下列優(yōu)惠和獎勵:主動造林者可以無償獲得樹苗、種子;可以請求政府派遣技術(shù)員指導(dǎo)作業(yè);可以要求配備森林警察或令附近區(qū)鄉(xiāng)董、地保予以保護;造林確有成績者可由膠澳督辦公署轉(zhuǎn)報國家農(nóng)商部給予獎勵。

      在環(huán)境衛(wèi)生方面,膠澳商埠制定了《膠澳商埠衛(wèi)生服務(wù)細則》、《包商承辦衛(wèi)生服務(wù)細則》、《包商承辦衛(wèi)生事務(wù)暫行辦法》、《膠澳商埠警察廳衛(wèi)生隊暫行服務(wù)章程》等一系列保障城市環(huán)境衛(wèi)生的法律法規(guī),強化有關(guān)城市衛(wèi)生管理。衛(wèi)生局組織清潔隊專門負責(zé)清潔衛(wèi)生,并積極發(fā)動市民參與城市衛(wèi)生清潔,規(guī)定"每年于5、10月之15日,舉行清潔運動"。警察廳負責(zé)監(jiān)督,設(shè)立警察衛(wèi)生隊,訂立監(jiān)察規(guī)則,負責(zé)每天出勤巡查監(jiān)督。

     。ㄈ┠暇﹪裾y(tǒng)治時期

      管理機構(gòu)

      南京國民政府第一次統(tǒng)治青島時期,城市環(huán)境衛(wèi)生最初由衛(wèi)生局負責(zé),效果不佳。后改歸公安局設(shè)立的清潔隊掌管。城市園林管理體制與膠澳商埠督辦公署基本相同,由農(nóng)林事務(wù)所負責(zé)。

      行政執(zhí)法

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