[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱5763次
城市公物警察權之分解研究：城市水體
劉建昆
水體，是國外行政法—公物法理論中普遍認可的行政公物。我國的水管理權，實際上是由許多國家機關分而治之的。水作為一種資源，有水務行政機關執(zhí)行《中華人民共和國水法》主要調(diào)整其管理和利用關系；作為環(huán)境保護的具體一種，有環(huán)保行政機關執(zhí)行《水污染防治法》。另外，水體的自然邊界，例如河道、堤壩、海岸等，往往都經(jīng)過了人工的整修，故對于水體設施，一般予以一體保護。這些法規(guī)中，均不同程度的含有公物警察權條款，保護水體公物以及水體設施。例如《水法》第六十五條處罰“在河道管理范圍內(nèi)建設妨礙行洪的建筑物、構筑物”為保護河道公物的條款；第六十七條打擊“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口”是保護水體的公物警察權條款；《水污染防治法》則有更為詳細的規(guī)定。
水體的取用、航行、利用等，主要是公物法上水體公物的利用法律關系，是公物管理權的具體組成部分，只有其中的公物保護性條款才是公物警察權。大家都知道，偷竊城市道路井蓋一般是按照“危害公共安全罪”來處理的，而數(shù)月前，江蘇鹽城又判決“排污行為”構成危害公共安全罪中的“投放危險物質(zhì)罪”——這兩種犯罪有什么共同特征？應該說是有的，那就是犯罪行為都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的與公共利益乃至安全有著或松或緊的聯(lián)系。
水體依其自然地存儲狀態(tài)不同，分為江河水、湖泊水、海水、地下水、水庫水等。處于城市之外的水體，公物管理、公物負擔和公物警察權限等問題似乎沒什么爭議。問題的關鍵在于，水體是必然進入城市管理領域的公物，而進入城市管理領域之后，水體公物和水體設施公物警察權保護就有轉(zhuǎn)移的可能和強化的客觀需要。按照目前的“城市管理體制”，水體及其水體設施的公物警察權，至少部分的轉(zhuǎn)移給了城管部門。
目前，城管對城市水體公物及水體設施公物的的保護，主要涵蓋是以下幾種：
�。ㄒ唬┧w公物
國家環(huán)保總局2003年出臺了《關于相對集中部分環(huán)境保護行政處罰權工作有關問題的通知》，規(guī)定：“違反《水污染防治法》第三十二條 向城市水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的行政處罰。”由城管執(zhí)法。其保護對象是進入城市的全部水體�！冻鞘泄┧畻l例》中也有部分條款是直接保護水體的，而這一條例是城管傳統(tǒng)的執(zhí)法內(nèi)容。
（二）水體設施
河湖的水道、堤壩等設施。目前，全國沒有統(tǒng)一的規(guī)定，僅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保護管理辦法》規(guī)定了城市管理行政執(zhí)法機關懲處“建設、施工單位在河道保護管理范圍外20米以內(nèi)從事建設和其他危及城市河道安全活動,未按規(guī)定備案的”即為典型的河道保護的公物警察權。
另外，沿海城市建成區(qū)的堤壩、海岸線的灘涂，甚至提供公眾生活性使用的水域，性質(zhì)上亦可給與城市公物警察權的保護，這一嗲我國立法上尚相當?shù)那啡薄?br>
�。ㄈ┏鞘泄┧O施。
例如《城市供水條例》規(guī)定對以下行為進行懲處，屬于保護公物警察權：在規(guī)定的城市公共供水管道及其附屬設施的安全保護范圍內(nèi)進行危害供水設施安全活動的；擅自將自建設施供水管網(wǎng)系統(tǒng)與城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)直接連接的；擅自拆除、改裝或者遷移城市公共供水設施的。
�。ㄋ模└綆дf說污水排放設施。“縣級以上地方人民政府建設主管部門應當按照城鎮(zhèn)污水處理設施建設規(guī)劃，組織建設城鎮(zhèn)污水集中處理設施及配套管網(wǎng)”這些建設保護了水體公物，又形成新的公物。目前，建設部對污水管網(wǎng)設施僅有些技術性標準，如《污水綜合排放標準》《污水排入城市下水道水質(zhì)標準》，對污水管網(wǎng)的公物警察權保護尚未提上議事日程，不過，那似乎只是早晚的事。
傳統(tǒng)上，城市的給排水是由政府掌控下的事業(yè)單位進行的。最新的《城市生活垃圾處理辦法》已經(jīng)明確，清掃道路等傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位可能要進行產(chǎn)業(yè)化改制。同樣，城市給排水的產(chǎn)業(yè)化、民營化進程顯然在加劇。這種現(xiàn)象在西方國家例如德國同樣存在。私法主體（包括有企業(yè)）介入政府提供公物的公法領域之后，如何給變革后的公物和私物之間劃分更為清晰的界限？公物警察權會產(chǎn)生什么樣的變數(shù)？我們還不得而知。
二○○九年九月二十一日
