[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱33343次
論我國行政問責(zé)制度的完善
傅美容
摘 要：行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理的一種有效制度，是構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。行政問責(zé)制的推行和完善，對(duì)于提高政府管理水平，建設(shè)責(zé)任政府，建立一套有效的權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制等具有重要的意義。目前，我國行政問責(zé)制建設(shè)已取得了一些明顯成效，但是從我國目前行政問責(zé)制的制度建設(shè)和實(shí)施的情況看，還存在較多的問題。分析我國行政問責(zé)制存在的問題，思考和尋求完善對(duì)策，對(duì)責(zé)任政府的構(gòu)建具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制度；行政責(zé)任；責(zé)任政府；政府責(zé)任
近年來，我國政府秉承“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的執(zhí)政理念，積極推行行政問責(zé)制，這已成為我國社會(huì)及境外媒體高度關(guān)注并令人鼓舞的焦點(diǎn)話題。行政問責(zé)制最初是作為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急措施而步入我國政治生活的，2003年“非典”期間的高官撤職，引發(fā)了一股“問責(zé)風(fēng)暴”，之后，全國許多城市先后出臺(tái)并全面實(shí)施行政問責(zé)制。隨著我國政治文明的不斷向前發(fā)展，行政問責(zé)制正逐步從政府管理中的一種應(yīng)急措施變成現(xiàn)代政府管理手段。
一、行政問責(zé)制度的基本內(nèi)涵及價(jià)值理念
（一）行政問責(zé)制度的基本內(nèi)涵
行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。[ 王莉花，張善喜：《淺析行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其價(jià)值理念》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期，第39頁。]行政問責(zé)意味著問責(zé)主體對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的不當(dāng)行政行為進(jìn)行質(zhì)疑并追究責(zé)任，對(duì)不當(dāng)履行職責(zé)和義務(wù)的政府首長、行政領(lǐng)導(dǎo)，乃至普通公務(wù)員實(shí)施質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責(zé)令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀(jì)政紀(jì)處分，直至移送司法機(jī)關(guān)依法處理。它不僅要求犯錯(cuò)違法要追究，而且公務(wù)員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風(fēng)，甚至公眾對(duì)政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責(zé)任。行政問責(zé)制的內(nèi)涵主要包含以下幾個(gè)方面:
1.行政問責(zé)的主體，是指“由誰問”
行政問責(zé)的主體，既有同體問責(zé)，即行政系統(tǒng)自身層級(jí)的問責(zé)，也有異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、公眾等的問責(zé)。異體問責(zé)較之于同體問責(zé)，更具有約束力和公信力。
2.行政問責(zé)的客體，也稱問責(zé)的對(duì)象，是指“向誰問”
行政問責(zé)的客體是各級(jí)政府及其公務(wù)員，但主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者即各級(jí)政府首長及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，以及不當(dāng)履行職責(zé)和義務(wù)的公務(wù)人員。
3.行政問責(zé)的范圍，是指“問什么”
不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問責(zé)，而且要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)作出的錯(cuò)誤決策問責(zé)，不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政作為問責(zé)，而且要對(duì)故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責(zé)，問責(zé)不能僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故，對(duì)政治、社會(huì)等其他領(lǐng)域的事故也要納入問責(zé)范圍，不僅對(duì)犯錯(cuò)違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節(jié)等方面也要問責(zé)�？傊瑥墓芾聿簧�、政績平平到用人失察、決策失誤等都應(yīng)納入問責(zé)的范圍之內(nèi)。
4.行政問責(zé)的程序，是指“如何問”
行政問責(zé)必須依照法定程序進(jìn)行，涉及質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責(zé)令辭職或辭退等方方面面的程序要求，如問責(zé)主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時(shí)限的規(guī)定、問責(zé)人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責(zé)客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等等。
5.行政問責(zé)的責(zé)任體系
政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面:一是政治責(zé)任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；二是行政責(zé)任，即向上級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人負(fù)責(zé)；三是道德責(zé)任，即向受害者和公眾負(fù)責(zé)；四是法律責(zé)任，即向相關(guān)法律規(guī)范負(fù)責(zé)，承擔(dān)法律制裁后果。
6.行政問責(zé)的后果
行政問責(zé)的后果是政府及其公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)否定性制裁的責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的主要方式有:公開道歉、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等�？傊姓䥺栘�(zé)制作為系統(tǒng)化的政府治理規(guī)范，明確權(quán)力、界定責(zé)任、健全程序和經(jīng)常化、制度化的追究責(zé)任是其核心內(nèi)容。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政問責(zé)制是有效實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任，建立和完善責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)依法治理，進(jìn)而構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路、理性選擇。
（二）行政問責(zé)制度的價(jià)值理念
行政問責(zé)制度是在政治學(xué)、公共行政學(xué)以及法學(xué)等諸學(xué)科的理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種新的責(zé)任追究制度，它有其內(nèi)在的價(jià)值理念。
首先，行政問責(zé)制的基本價(jià)值理念是政府及其公務(wù)員對(duì)人民負(fù)責(zé)，構(gòu)建服務(wù)政府，即實(shí)現(xiàn)“對(duì)上負(fù)責(zé)”到“對(duì)下負(fù)責(zé)”的轉(zhuǎn)變。行政問責(zé)制的全部正當(dāng)性在于“權(quán)為民所授”。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家權(quán)力的本源在于人民。政府及其公務(wù)員必須處于人民的監(jiān)督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對(duì)人民負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制作為一種控制行政權(quán)力濫用和擴(kuò)張的民主訴求和政治制度，其產(chǎn)生便是這種理念的邏輯結(jié)果。
其次，行政問責(zé)制的核心價(jià)值理念是政府及其公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任政府。從實(shí)質(zhì)意義上講，一個(gè)政府只有在其能夠保障社會(huì)利益，促進(jìn)社會(huì)意志所提出的目的，即真正履行其責(zé)任時(shí)才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質(zhì)上也是責(zé)任政府。權(quán)力和責(zé)任是行政系統(tǒng)中兩個(gè)最基本的概念。承擔(dān)責(zé)任，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的首要品質(zhì)，也是當(dāng)代政府一個(gè)非常明顯的特征。對(duì)于政府及其公務(wù)員來說，責(zé)任是第一位的，權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責(zé)的手段，責(zé)任才是其真正屬性。責(zé)任政府意味著政府及其公務(wù)員應(yīng)積極地對(duì)立法機(jī)關(guān)及其制定的法律負(fù)責(zé)，很好地回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)民眾的正當(dāng)要求，負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力。只有對(duì)民眾負(fù)責(zé)且權(quán)力受到限制的政府才是責(zé)任政府。在責(zé)任政府理念之下，行政責(zé)任與行政權(quán)力是對(duì)等的、平衡的，政府及其公務(wù)員行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后都連帶著一份責(zé)任。而行政問責(zé)制秉承“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的一致性，其實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的行為，也將著力強(qiáng)化“無功便是過”的新為官之道�？梢姡姓䥺栘�(zé)制正是現(xiàn)階段構(gòu)建責(zé)任政府的關(guān)鍵和題中之義。
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