[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱19386次
我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展軌跡、現(xiàn)實(shí)弊端與未來(lái)展望
傅美容 姜明輝
摘 要 ：30多年的改革開(kāi)放成就了我國(guó)行政法制建設(shè)的發(fā)展。行政復(fù)議制度作為一種重要的行政法律制度，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展與完善的過(guò)程。本文全面回顧了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政復(fù)議制度的成長(zhǎng)歷程，分析了當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)弊端，并對(duì)未來(lái)行政復(fù)議制度的完善作出了展望。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度；發(fā)展軌跡；現(xiàn)實(shí)弊端；未來(lái)展望
一、改革開(kāi)放30多年我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展軌跡
改革開(kāi)放以來(lái), 隨著民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展，我國(guó)行政法制建設(shè)也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。同其他法律制度一樣，行政復(fù)議制度也經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展與完善的過(guò)程。其每一個(gè)發(fā)展階段，都標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的日益健全與完善，在依法治國(guó)和行政法治化的進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。
（一）行政復(fù)議制度的恢復(fù)階段
20世紀(jì)50年代，我國(guó)已有了行政復(fù)議制度，但沒(méi)有專門的立法。60年代至70年代后期，由于左傾冒進(jìn)和法律虛無(wú)主義影響，加之“文化大革命”給我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)造成的破壞，行政復(fù)議制度與新中國(guó)成立以來(lái)逐步建立并正在發(fā)展中的其他制度一樣，幾乎夭折。1978年底，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，總結(jié)了新中國(guó)建立以來(lái)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的歷史上第一次確認(rèn)了法制在社會(huì)生活中的作用，提出了加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。[ 滕明榮．《行政復(fù)議法》對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的新發(fā)展[J]．寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2000(2)：75．]行政復(fù)議制度作為社會(huì)主義法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容重新被提到議事日程上來(lái)， 并得到迅速發(fā)展，行政復(fù)議制度由此進(jìn)入復(fù)興時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1989年4月4日《行政訴訟法》頒布以前，我國(guó)當(dāng)時(shí)已有近百部法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政復(fù)議作了規(guī)定，其內(nèi)容涉及公安、工商管理等20多種行政管理活動(dòng)。行政復(fù)議作為一種制度具有的普遍性已經(jīng)展現(xiàn)在人們面前。行政復(fù)議制度對(duì)維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，樹(shù)立政府的形象，發(fā)揮了積極作用。但是，這一時(shí)期的行政復(fù)議具有以下缺陷：
第一，大多是原則性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對(duì)某一類型的行政行為規(guī)定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議，缺乏一部對(duì)行政復(fù)議的基本原則、范圍、管轄、程序等作出統(tǒng)一規(guī)定的行政復(fù)議基本法。
第二，行政復(fù)議的名稱不統(tǒng)一，有的稱申訴，有的稱復(fù)議，還有一些其他的稱謂。
第三，規(guī)定行政復(fù)議制度的規(guī)范性文件的效力層級(jí)高低不同，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。
第四，各個(gè)規(guī)范性文件對(duì)各種行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的期限規(guī)定也不盡一致。
第五，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，沒(méi)有一個(gè)概括和明確的統(tǒng)一規(guī)定，大部分采用復(fù)議前置的模式，極少數(shù)采用的是復(fù)議與訴訟選擇模式，而且對(duì)復(fù)議后可否行政訴訟，除了《外國(guó)人入境出境管理法》、《中國(guó)公民出境入境管理法》兩個(gè)出入境管理法明確規(guī)定不得再行提起行政訴訟外，其他規(guī)范性文件很少提及此問(wèn)題。
（二）行政復(fù)議制度的規(guī)范發(fā)展階段
1989年《行政訴訟法》的頒布，對(duì)依法行政有很大的促進(jìn)作用。為了配合《行政訴訟法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院于1990年頒布了《行政復(fù)議條例》。這個(gè)條例的頒布，標(biāo)志著行政復(fù)議制度日趨成熟，改變了行政復(fù)議分散不協(xié)調(diào)的立法狀態(tài)，在行政法規(guī)的層面上實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議制度的系統(tǒng)化，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法功能特性已被認(rèn)識(shí)和接受，行政復(fù)議制度開(kāi)始向大一統(tǒng)方向邁進(jìn)。
雖然《行政復(fù)議條例》向建立獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議制度邁出了重大一步，對(duì)維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，發(fā)揮了積極作用。但是《行政復(fù)議條例》畢竟是《行政訴訟法》的配套制度，缺少獨(dú)創(chuàng)性和獨(dú)立性，在具體的實(shí)踐過(guò)程中存在不少問(wèn)題，如受案范圍窄；申請(qǐng)復(fù)議的限制較多，公民、法人或其他組織申請(qǐng)復(fù)議不方便；由于法律責(zé)任不明確，有的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，甚至官官相護(hù)，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不正當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更；機(jī)構(gòu)的不健全，人員的不到位，經(jīng)費(fèi)的不落實(shí)，難以保障復(fù)議制度的落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《行政復(fù)議條例》實(shí)施初期，各地的行政復(fù)議案件數(shù)量大增，不少地方甚至超過(guò)了行政訴訟案件。但是自1993年以后各地的行政復(fù)議案件就開(kāi)始下降，在《行政復(fù)議法》頒布以前，再也沒(méi)有達(dá)到《行政復(fù)議條例》實(shí)施初期的水平。內(nèi)中原因，除了行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)增強(qiáng)和其他客觀因素以外，行政復(fù)議制度的行政性過(guò)強(qiáng)，在制度設(shè)計(jì)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)無(wú)疑是最重要的因素。
（三）行政復(fù)議制度的進(jìn)一步完善階段
在《行政復(fù)議條例》實(shí)施8年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步發(fā)展和完善行政復(fù)議制度，全國(guó)人大于1999年4月29日通過(guò)并頒布了《行政復(fù)議法》，并于1999年10月1日施行。這部法律在立法宗旨上突出了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，也強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督。它的公布實(shí)施對(duì)于完善我國(guó)的行政復(fù)議制度具有重要的法律意義，標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度正式擺脫了配套地位，提高了立法層次，以法律的形式實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立和統(tǒng)一，成為與行政訴訟并列的行政救濟(jì)制度。這是我國(guó)民主與法制建設(shè)的又一重要成果，是我國(guó)政府在依法治國(guó)，依法行政方面邁出的有力步伐。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)了行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的作用；拓寬了權(quán)利救濟(jì)的范圍；提高了行政復(fù)議主體的級(jí)別，增強(qiáng)了申請(qǐng)復(fù)議的選擇性；完善了行政復(fù)議的操作程序，更充分地體現(xiàn)了便民、高效原則；嚴(yán)格了行政機(jī)關(guān)不履行行政復(fù)議職責(zé)的法律責(zé)任，加大了監(jiān)督力度。行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量也得到了大幅度的提高，絕大多數(shù)的行政復(fù)議案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”，申請(qǐng)人不再向人民法院起訴，從而及時(shí)化解了一大批復(fù)雜的行政爭(zhēng)議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。
然而，從具體的制度運(yùn)作來(lái)看，行政復(fù)議的實(shí)施情況并不是很好。從總體上看，行政復(fù)議案件的申請(qǐng)數(shù)量并未象人們所期待的那樣增長(zhǎng)，2007年全國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量較前幾年有所下降。值得注意的是，同期的行政訴訟案件增長(zhǎng)明顯，信訪中行政糾紛方面的案件也節(jié)節(jié)攀升。這在一定程度上反映出行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議制度缺乏信任。同時(shí)，行政復(fù)議決定維持率極高，行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑。全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持率大約一直在50%以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，70%以上是沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議直接起訴的，這也從一個(gè)側(cè)面反映出行政復(fù)議的公正性是不被認(rèn)同的。還有，行政復(fù)議效率低下、救濟(jì)效果相對(duì)滯后。由于受“行政化”指導(dǎo)思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復(fù)議案件，復(fù)議案件往往要經(jīng)過(guò)多道程序的審批，等到最后的批示下發(fā)給承辦人，至少要白白花去半個(gè)多月的時(shí)間。
為了進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)行政復(fù)議制度的可操作性，修補(bǔ)復(fù)議制度在糾紛解決機(jī)制方面的不足，2007年5月29日國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2007年8月1日起施行�！稐l例》共7章66條，以充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用為取向，其體系與我國(guó)基本國(guó)情相結(jié)合，體現(xiàn)了落實(shí)國(guó)家基本行政救濟(jì)制度和保護(hù)人民利益并重的精神。[王雅麗．《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的制度創(chuàng)新[J]．河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ， 2007(5)：120．]《條例》的制度設(shè)計(jì)，在許多方面體現(xiàn)了實(shí)用和創(chuàng)新的鮮明特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展以及民生的保護(hù)將會(huì)產(chǎn)生重大的作用。其創(chuàng)新集中表現(xiàn)在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從組織上保證行政復(fù)議制度的有效運(yùn)作；通過(guò)相關(guān)制度的健全和創(chuàng)新，暢通行政復(fù)議渠道；引入聽(tīng)證制度，健全行政復(fù)議的審查方式；確立了行政復(fù)議權(quán)利告知制度；規(guī)定了復(fù)議中的調(diào)解和和解制度，行政機(jī)關(guān)的“有錯(cuò)快改”制度等方面。
二、我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)弊端
盡管《條例》對(duì)行政復(fù)議制度作了深度完善，但囿于下位法無(wú)法根本彌補(bǔ)上位法的不足，我國(guó)的行政復(fù)議制度仍然存在以下弊端：
第一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵決定了其必須由一個(gè)統(tǒng)一的具有高度獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施復(fù)議行為。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由政府法制機(jī)構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充任，缺乏一套統(tǒng)一和獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。這樣既不利于公正地進(jìn)行行政復(fù)議，也不利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。同時(shí)產(chǎn)生了各種缺陷：首先，不能公正地進(jìn)行行政復(fù)議裁決。主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽(tīng)命于所屬的行政首長(zhǎng)，沒(méi)有自主決定權(quán)。其次，國(guó)家行政追求的最終目標(biāo)就是提高行政效率，但是在行政復(fù)議這一體系中，由于沒(méi)有統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)效能原則，造成機(jī)構(gòu)臃腫，加重了各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，造成了人員一定程度的浪費(fèi)，不利于行政機(jī)關(guān)工作效率的提高。復(fù)議組織的超然、獨(dú)立是作出公正復(fù)議決定的重要保障。
第二，行政復(fù)議人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)性。行政復(fù)議人員以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義具體審查復(fù)議案件并做出復(fù)議決定，應(yīng)具有與其職責(zé)相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，法律應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資格，保證復(fù)議人員盡職盡責(zé)，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用。實(shí)踐中行政復(fù)議案件種類繁多，牽涉面廣，行政復(fù)議人員若缺乏對(duì)法律精神、制度的宏觀把握，不熟識(shí)各種法律法規(guī)，很難擔(dān)此重任。各國(guó)均對(duì)行政復(fù)議人員任用資格作出嚴(yán)格規(guī)定，一般均要求精通法律，國(guó)外行政復(fù)議人員不少都是執(zhí)業(yè)律師出身，有較高的專業(yè)水平和福利保障。但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)復(fù)議人員任用資格無(wú)明文規(guī)定，許多復(fù)議人員都是半路出家，沒(méi)有接受過(guò)專門法律教育，同時(shí)具有一定專業(yè)水平的人員又感到無(wú)用武之地，有的甚至因堅(jiān)持依法辦事而被調(diào)離，復(fù)議人員穩(wěn)定性差，復(fù)議工作缺乏必要連續(xù)性。
第三，行政復(fù)議范圍仍然不夠?qū)挿海瑑?nèi)部行政行為不能申請(qǐng)復(fù)議，公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯不能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。對(duì)可以申請(qǐng)復(fù)議的規(guī)范性文件只能同具體行政行為一同申請(qǐng)復(fù)議，不能單獨(dú)提起等。其實(shí)行政復(fù)議既然是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行復(fù)查復(fù)審，對(duì)復(fù)議范圍的規(guī)定應(yīng)當(dāng)比行政訴訟寬泛，不宜于人民法院審理的案件，都應(yīng)當(dāng)納入到行政復(fù)議范圍內(nèi)。
第四，在審查方式上過(guò)于強(qiáng)調(diào)書(shū)面審查，存在不可避免的缺陷。省略了各方當(dāng)事人對(duì)對(duì)方陳述事實(shí)與依據(jù)進(jìn)行據(jù)實(shí)據(jù)理反駁的程序；忽視了糾紛各方程序上的權(quán)利，使復(fù)議結(jié)果的可信賴度降低。
三、我國(guó)行政復(fù)議制度的未來(lái)展望
為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度促使行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重大作用，充分實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度立法宗旨，鑒于上述行政復(fù)議制度中的弊端，筆者對(duì)未來(lái)我國(guó)行政復(fù)議制度作如下展望：
第一，逐步設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置，不僅是各國(guó)行政行為審查機(jī)制的共同發(fā)展趨勢(shì)，也是我國(guó)加入WTO后面臨的現(xiàn)實(shí)要求。WTO規(guī)則所涉及的司法審查，只要求審查機(jī)構(gòu)保持充分獨(dú)立性，并不排除審查機(jī)構(gòu)具有形式上的某種行政屬性。增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可以參考美國(guó)的行政法官制度和韓國(guó)的行政審判委員會(huì)制度，考慮在縣級(jí)以上各級(jí)地方政府和國(guó)務(wù)院各部門設(shè)立獨(dú)立的不受本級(jí)政府和部門控制的行政復(fù)議委員會(huì)。復(fù)議委員會(huì)聘請(qǐng)約占復(fù)議委員會(huì)人員總數(shù)的1/2以上的專家擔(dān)任委員；讓專家委員參與所有“開(kāi)庭審理”的案件。
第二，建立行政復(fù)議人員任職資格制度，確保行政復(fù)議人員的專業(yè)水平。毫無(wú)疑問(wèn)，沒(méi)有復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，很難吸引有能力有志向的專業(yè)人員進(jìn)入行政復(fù)議隊(duì)伍，但如果不能確保復(fù)議人員具有與職責(zé)相適應(yīng)的專業(yè)水平，即使設(shè)立獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，也無(wú)法達(dá)到設(shè)立復(fù)議制度的本來(lái)目標(biāo)。因此，對(duì)復(fù)議人員提出相應(yīng)的專業(yè)要求與復(fù)議機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立地位同等重要。國(guó)外行政復(fù)議人員，一般都有相當(dāng)法律水準(zhǔn)，不少都是執(zhí)業(yè)律師出身。[ 美國(guó)的行政法官就是為了解決行政爭(zhēng)端的繁瑣而產(chǎn)生的，并且行政法官都是從具有律師資格和有行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選擇的。見(jiàn)王名揚(yáng)．美國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)法制出版社，1995：453－456．]我國(guó)在設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)建立行政復(fù)議人員任職資格制度，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織全國(guó)的復(fù)議人員資格考試，提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)在國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)設(shè)立復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一任免全國(guó)各省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)和國(guó)務(wù)院各部門的復(fù)議人員；在省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立全省統(tǒng)一的行政復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一任免和管理全省各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議人員。
第三，擴(kuò)展行政復(fù)議的范圍。采用正面概括規(guī)定和反面列舉排除的方式界定行政復(fù)議的范圍，除其他法律有特殊規(guī)定以外，行政相對(duì)人和行政主體之間的所有行政爭(zhēng)議都可以申請(qǐng)行政復(fù)議，確立當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的大多數(shù)行為均可以申請(qǐng)行政復(fù)議的原則。同時(shí)把規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入可以單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍。
第四，改革審查方式，修改以書(shū)面審查為原則，聽(tīng)證審理為例外的規(guī)定，確立書(shū)面審查和聽(tīng)證審理相結(jié)合的方式，采用概括規(guī)定和具體列舉相結(jié)合的方式明確聽(tīng)證審理的范圍。完善聽(tīng)證程序，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、法定聽(tīng)證范圍以及聽(tīng)證的具體程序作出明確的規(guī)定，確立行政復(fù)議聽(tīng)證中的裁審分離和案卷排他性原則。
盡管我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度可能存在這樣或那樣的不足，并不如想象的那樣令人十分滿意，但應(yīng)當(dāng)肯定的是改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)的行政復(fù)議法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，在依法治國(guó)和行政法治化的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。希望我國(guó)的行政復(fù)議制度不斷在改革中完善，在完善中趨向成熟。誠(chéng)然，行政復(fù)議制度的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。它需要理論的指導(dǎo)，更需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，相信在我們的共同努力下，一定能夠把行政復(fù)議制度推上一個(gè)新的臺(tái)階。
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