[ 劉建昆 ]——(2009-10-13) / 已閱8417次
不是民商賠償案件 而是公物行政職責(zé)
劉建昆
【案情】2007年11月20日凌晨，王某駕駛摩托車途經(jīng)南通市204國道某路段時摔倒受傷，摩托車損壞。交警部門勘察現(xiàn)場后，發(fā)現(xiàn)路中有一大石塊。次日，王某父親要求公安交通管理部門停止對事故調(diào)查取證。交警部門未對事故原因作出認(rèn)定。事發(fā)后，王某所在單位一次性給付王某工傷待遇53000元。2009年4月王某訴至法院，稱自己被途經(jīng)車輛掉落路面的石塊絆倒，要求對該路段負(fù)有管理和維護(hù)職責(zé)的南通市市政設(shè)施管理處賠償其損失114602元。法院判決駁回原告訴訟請求。
【我的觀點】本案例原評析似乎是民事法官陳五建做成的。而我國行政法學(xué)者對公物法領(lǐng)域長期的失語是值得警惕的。
以公物法的角度觀察，國道是毫無疑義的公物，只是我國采取城鄉(xiāng)二元化的公物管理結(jié)構(gòu)，城市道路的管理主體多元化，交通行政機(jī)關(guān)、城市建設(shè)管理行政機(jī)關(guān)同時具有道路公物的公物管理權(quán)。本案的“國道”按道路的分級管理，原則上應(yīng)該是主要由交通行政機(jī)關(guān)管理的公物；只是其中的道路附屬公物——路燈，卻由城市建設(shè)管理行政主管部門管理。對路燈公物的管理職責(zé)是獨立于道路公物的，本案的意義正在于，表面上是一個公物的道路，由于組成部分性質(zhì)不同，掌控行政機(jī)關(guān)不同，其管理責(zé)任仍有細(xì)化之必要和可能，本案中的建設(shè)行政機(jī)關(guān)（下屬的市政設(shè)施管理處）對于路燈公物的管理是沒有瑕疵的，因此不應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。
對”國道”道路公物本身的管理，是交通行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)。公物上的行政職能除了公物管理權(quán)，還有公物建設(shè)負(fù)擔(dān)。在德國法上，“道路建設(shè)負(fù)擔(dān)是指行政機(jī)關(guān)或者其他義務(wù)主體在其能力范圍內(nèi)按照正常通行需要的狀態(tài)建設(shè)養(yǎng)護(hù)擴(kuò)展和改善公路的義務(wù)”。本案中的路政管理部門即交通行政部門下屬。公物的管理責(zé)任在于行政機(jī)關(guān)而不是其下設(shè)的事業(yè)單位，具體養(yǎng)護(hù)道路的事業(yè)單位是不應(yīng)該對外承擔(dān)法律責(zé)任的。因此國外的公物瑕疵致使利用人損害的，一般都是國家賠償案件，而國家賠償案件很多應(yīng)該使用“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。
原評析對于清障義務(wù)的把握是準(zhǔn)確的。在德國，有的州道路法規(guī)定，“清掃積雪、撒防滑沙、防滑鹽、清潔和照明”等事項不屬于道路建設(shè)負(fù)擔(dān)。但是學(xué)者沃爾夫等認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)給負(fù)擔(dān)主體設(shè)定下雪或者結(jié)冰時的清掃或者撒防滑沙、防滑鹽的義務(wù)”。而“警察清障義務(wù)”則是不完全等同于上述“交通清潔義務(wù)”，前者可以包含前者，還包括本案中這種清障義務(wù)。本案中的石塊不屬于道路本身的組成部分，而屬于撒漏車輛，撒漏本身則是一種公物警察權(quán)上的違法行為；在公物警察權(quán)（本案應(yīng)屬于交通行政機(jī)關(guān)或其委托的稽查隊，在城市道路為城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)）已經(jīng)查獲撒漏者的情況下，當(dāng)然可以對撒漏者加以民事追究。
本案這種“清障義務(wù)”屬于違法行為的結(jié)果及其消除，是一個應(yīng)當(dāng)專門研究的問題。在公物法上，類似的情況還涉及侵占公物的設(shè)施拆除，人為損壞公物的恢復(fù)原狀等具體的責(zé)任。一般而言，違法行為的危害后果并沒有一定的處理規(guī)則，違法行為已經(jīng)查獲違法、未經(jīng)查獲、尚未發(fā)現(xiàn)三種情形下當(dāng)然不同。本案公物警察權(quán)沒有能及時發(fā)違法行為及其后果，當(dāng)事人不能獲得救濟(jì)。而值得考慮的另一個問題是：如果本案中行政機(jī)關(guān)對于違法行為已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者和處罰，而卻沒有履行清障任務(wù)，是否具有過錯而應(yīng)當(dāng)賠償呢？
二○○九年十月十三日
附錄原評析：
【焦點】交警部門并未對事故原因作出認(rèn)定，僅憑現(xiàn)有證據(jù)能否認(rèn)定原告系被路中間的石塊絆倒受傷？如果原告系被石塊絆倒，市政設(shè)施管理處是否具有清除掉落路上的石塊的清障職責(zé)？管理處在石塊清理上是否存在過錯？是否應(yīng)對原告的損害負(fù)賠償責(zé)任？
【評析】這是一起涉及道路管養(yǎng)職責(zé)的案件。與一般因道路維修、養(yǎng)護(hù)瑕疵而導(dǎo)致?lián)p害的案件不同，本案涉及的是道路清障問題。不屬于道路本身的石塊致人損害，能否因此追究道路管理部門的責(zé)任。一審法院審理后認(rèn)為，被告市政設(shè)施管理處對原告的損害不負(fù)侵權(quán)責(zé)任，主要理由是：
1、從現(xiàn)有證據(jù)看，不能確定王某摔倒受傷系被石塊絆倒。
原告僅提供了道路交通事故現(xiàn)場圖、交警部門關(guān)于發(fā)生事故的事實證明，以及其本人的陳述。由于原告方書面要求公安交通管理部門停止對事故進(jìn)行調(diào)查取證，導(dǎo)致相關(guān)部門未能出具權(quán)威的事故責(zé)任認(rèn)定書，這樣就不能排除其他事故原因，也不能對掉落石塊的車輛進(jìn)行排查，因而不能確定事故原因和最終責(zé)任方。由于直接證據(jù)的缺乏，并不能得出原告確系因碰撞該掉落石塊所致的結(jié)論。
2、原告對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任。
由于事發(fā)原因不明，原告在事故中所負(fù)的責(zé)任難以作出明確的界定。但可以肯定的是，事發(fā)時間雖然是半夜，但該路段有路燈照明，原告作為機(jī)動車駕駛員應(yīng)認(rèn)真觀察路面，即便原告是被該石塊絆倒，其自身也負(fù)有疏于觀察的責(zé)任。
3、路政管理部門并沒有明確的道路清障責(zé)任。
我國對公路管理部門的道路管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)是有相關(guān)規(guī)定的，如我國《公路法》第三十五條規(guī)定：公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)。國務(wù)院《公路管理條例》第十六條規(guī)定：公路主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)工作，保持公路完好、平整、暢通，提高公路的耐久性和抗災(zāi)能力。對于如何理解道路管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)，《公路法》和《公路管理條例》中都予以明確了，立法的首要目的在于“加強(qiáng)公路的建設(shè)和管理”。特別是在交通部《公路路政管理規(guī)定》也提到：“路政管理，……是為了維護(hù)公路管理者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，……實施保護(hù)公路、公路用地及其公路附屬設(shè)施的行政管理�！笨梢�，道路管理部門對道路的管理養(yǎng)護(hù)是著眼于保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，通俗地說也就是道路“本身”。
目前，城市道路的管理主要由有關(guān)路政管理部門和公安交通管理部門負(fù)責(zé)。法律依據(jù)主要包括《公路法》、《公路管理條例》、《道路交通安全法》。這些法規(guī)中對道路障礙都有所涉及。比如《公路法》第四十六條規(guī)定：任何單位和個人不得在公路上及公路用地范圍內(nèi)……傾倒垃圾、設(shè)置障礙……或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動。第四十七條規(guī)定：造成公路路面損壞、污染或者影響公路暢通的，由交通主管部門責(zé)令停止違法行為……�！兜缆方煌ò踩ā返谝话倭闼臈l規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)，……或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責(zé)令停止違法行為，并恢復(fù)原狀……。有前款行為，影響道路交通安全活動的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以責(zé)令停止違法行為，迅速恢復(fù)交通�？梢钥闯�，這些規(guī)定僅僅是賦予道路管理和交通管理部門對于違法設(shè)置道路障礙行為的行政處罰權(quán)，同時賦予公安交通管理部門對該行為的即時強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并且這些執(zhí)法權(quán)之間也存在交叉。但是，從法律規(guī)定上看，對于清除道路障礙的職責(zé)歸屬并沒有明確。
對于《公路法》中規(guī)定的公路管理機(jī)構(gòu)要確保公路保持良好的“技術(shù)狀態(tài)”，這一點也應(yīng)基于上述“道路本身”來理解。結(jié)合2008年實施的交通部《公路技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》，對于保持公路的良好技術(shù)狀態(tài)，設(shè)定了平整度、路面損壞、車轍深度、抗滑性能等分項指標(biāo)，用以衡量公路技術(shù)狀況。從這些指標(biāo)的設(shè)定來看，保證公路的安全、平整、通暢，也都是從道路本身的狀況而言。
4、本案中的被告市政設(shè)施管理處不負(fù)有道路清障職責(zé)。
根據(jù)國務(wù)院《城市道路管理條例》，縣級以上城市人民政府市政工程行政主管部門對其組織建設(shè)和管理的城市道路，負(fù)有養(yǎng)護(hù)和維修職責(zé)。本案中被告南通市市政設(shè)施管理處屬于南通市建設(shè)局下屬的事業(yè)單位，受建設(shè)局委托負(fù)責(zé)市區(qū)主次干道、橋梁、雨污水管網(wǎng)、泵站等市政設(shè)施的管養(yǎng)工作。2007年，南通市機(jī)構(gòu)編制委員會在《關(guān)于南通市市政設(shè)施管理處宗旨與業(yè)務(wù)范圍內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的批復(fù)》中，明確被告的業(yè)務(wù)范圍為市政設(shè)施管理、維修、養(yǎng)護(hù)、施工，瀝青料加工、供應(yīng)；排入城市排水設(shè)施量和水質(zhì)量監(jiān)測。該路段有路燈照明。因此，被告對事發(fā)路段是具有管理、維修、養(yǎng)護(hù)職責(zé)的。
至于其是否具有道路清障職責(zé)，首先其是受南通市建設(shè)局委托從事公共事務(wù)管理的事業(yè)單位，職責(zé)范圍只能在建設(shè)局委托范圍內(nèi)。審理中，南通市建設(shè)局也出具證明，說明委托范圍內(nèi)并沒有明確的道路清障職責(zé)。其次，由于我國立法并沒有明確地規(guī)定道路管理部門有道路清障職責(zé)，那么顯然也不能將這一職責(zé)強(qiáng)加于受委托從事道路管養(yǎng)服務(wù)的市政設(shè)施管理處。因此，我們認(rèn)為，市政設(shè)施管理處在此沒有道路清障職責(zé)。
5、本案不適用最高院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條。
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