[ 高汝成 ]——(2009-10-18) / 已閱32189次
案
317 317 6 71 5779 ？ 7588 ？ 6 3 33 31
辦理經(jīng)濟案件或糾紛 審查合同 法律咨詢 參與招標(biāo)
起數(shù) 挽回經(jīng)濟損失（萬） 份數(shù) 標(biāo)的（萬） 場次 人次 起數(shù) 標(biāo)的（萬）
122 2691.21 8152 147542.72 201 2447 575 42909.95
（說明：表三“？”處是指監(jiān)獄法制部門應(yīng)該行使而沒有行使的職能，從而導(dǎo)致實際工作中法制工作職能的缺失。）
2008年，江蘇省監(jiān)獄系統(tǒng)法制工作機構(gòu)共審核、制定監(jiān)獄規(guī)范性文件317件，經(jīng)審查更正規(guī)范性文件6件，向省監(jiān)獄管理局法制處報備317件，報備率100%。組織執(zhí)法人員開展法制宣傳培訓(xùn)71期，參訓(xùn)人員計5779人次。開展執(zhí)法監(jiān)督活動，參與刑滿釋放人員談話7588名。辦理行政賠償案件6起，行政申訴案件3起，辦理行政復(fù)議或行政訴訟案件33起，結(jié)案31起，結(jié)案率達74%。此外，還辦理了經(jīng)濟案件或處理經(jīng)濟糾紛122起，挽回經(jīng)濟損失2691余萬元，審查合同8152份，標(biāo)的達147542余萬元，開展法律咨詢（咨詢對象涵蓋民警職工和罪犯）201場次，參加的民警、職工或罪犯總?cè)藬?shù)達2447人次。參與監(jiān)獄基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他交易項目招標(biāo)575次，標(biāo)的達42909余萬元。
二、監(jiān)獄法制工作存在的主要問題及分析
（一）機構(gòu)設(shè)置及運行機制
主要問題：一是機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。隨著監(jiān)獄體制改革和法治進程的推進，監(jiān)獄職能逐漸分化所帶來的必然是法律職業(yè)的分化以及監(jiān)獄組織機構(gòu)的更加專門化、專業(yè)化和精細化。根據(jù)《司法部辦公廳、法規(guī)司關(guān)于加強地方司法行政法制工作的幾點意見》（（89）司發(fā)辦字第121號）的要求，各�。▍^(qū)、市）司法廳（局）先后設(shè)置了專門的法制工作機構(gòu)。1996年，江蘇省監(jiān)獄管理局將“法律政策研究室”調(diào)整為“政策法規(guī)處”，2000年，江蘇在政府機構(gòu)改革中又將政策法規(guī)處調(diào)整為法制處，這體現(xiàn)了監(jiān)獄治理由以政策為主的人治模式向以法制為主的法治模式轉(zhuǎn)變的文化變遷。但是，調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)獄法制機構(gòu)建設(shè)與這種變化與發(fā)展還存在不相適應(yīng)的地方，如江蘇25個監(jiān)獄單位法制機構(gòu)中16個正科建制、9個副科建制；9個獨立設(shè)置，16個掛靠設(shè)置，掛靠設(shè)置的大多數(shù)與監(jiān)獄辦公室、少部分與監(jiān)獄紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公。二是機構(gòu)缺乏獨立性。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)法制部門無論是獨立設(shè)置還是掛靠設(shè)置，大多數(shù)在職能上都缺乏自主性，難以獨立開展工作。法制機構(gòu)職能不專一，法制工作人員通常兼任文秘、信訪等工作，個別監(jiān)獄的法制工作實際上是服從或受制于掛靠的部門，工作范圍的不確定性使法制機構(gòu)不僅顧此失彼，而且法制工作人員吃盡辛苦，但監(jiān)獄執(zhí)法質(zhì)量仍擺脫不了無明顯改觀的尷尬境地。三是缺乏良性運行機制。我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)都具有很強的執(zhí)法創(chuàng)優(yōu)意識，但很少能和法制工作人員一同研究執(zhí)法究竟存在哪些問題，也很少讓法制部門同志參與執(zhí)法過程，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至把執(zhí)法工作看成是法制工作、將紀(jì)檢工作與法制工作相混淆。由于受傳統(tǒng)思維模式和工作套路的束縛，在個別監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)的觀念中法制機構(gòu)就是多余的。由于忽視法制工作在執(zhí)法監(jiān)督中的中立性作用，僅有極個別的民警因執(zhí)法過錯受到責(zé)任追究，大量的一般執(zhí)法過錯沒有得到及時警示，致使一些執(zhí)法問題屢查、屢糾、屢犯。同時，執(zhí)法監(jiān)督的不力，也在一定程度上傷失了監(jiān)獄的執(zhí)法責(zé)任和過錯追究制度的權(quán)威性。
原因分析：有些監(jiān)獄對法制工作重要性缺乏應(yīng)有的認識，對法制機構(gòu)的職能不清，甚至個別監(jiān)獄設(shè)置法制機構(gòu)某種程度上是迫于省監(jiān)獄管理局推進機構(gòu)改革的需要。監(jiān)獄法制機構(gòu)職能說在嘴上、寫在紙上（法制部門職能和崗位說明書），卻沒有通過實施與考核在實踐中發(fā)揮法制部門的應(yīng)有效能，這也是造成法制工作人員角色不清、專業(yè)淡化的一個重要原因。
（二）法制機構(gòu)隊伍建設(shè)
主要問題：一是專業(yè)化水平不高。據(jù)調(diào)查，全省法制機構(gòu)工作人員兼職人數(shù)多，專業(yè)不對口現(xiàn)象比較嚴(yán)重。非法律專業(yè)或沒有經(jīng)過專門法學(xué)訓(xùn)練的人員占總?cè)藬?shù)的34%，兼職工作人員占總?cè)藬?shù)近32%。二是專職人員角色混亂。在訪談中，有不少監(jiān)獄法制科（辦）負責(zé)人反映，由于法制工作機構(gòu)的負責(zé)人有相當(dāng)部分是辦公室主任或副主任，因而法制機構(gòu)工作人員被辦公室日常事務(wù)所占精力太多，無法顧及法制工作，法制工作大多數(shù)在他們?nèi)粘９ぷ髁恐兴嫉谋壤坏?/3。三是法制人員的業(yè)務(wù)水平還有待進一步提高。據(jù)了解，法制部門人員流動過于頻繁且參與法制工作的專門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機會也不多。由于人員流動性大和參與法制工作的經(jīng)歷少，因此，法制部門工作開展的成效并不明顯。調(diào)查中，不少監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)與民警對法制工作的開展?fàn)顩r不夠滿意，希望法制工作人員還要不斷提高業(yè)務(wù)水平。
原因分析：部分監(jiān)獄還沒有把法制工作視為專門的職業(yè)來重視，對職前專業(yè)化的法律人才和職中通過國家司法考試、取得法律碩士文憑或是獲得國家承認的法律資格證書的民警沒有及時調(diào)整充實到法制工作部門。再者，部分監(jiān)獄沒有將職后法制工作教育培訓(xùn)納入法制工作人員專業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，沒有要求在法制機構(gòu)的工作人員必須經(jīng)過嚴(yán)格地、持續(xù)地學(xué)習(xí)去獲得并保持自身從事法制工作的專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)技能。
（三）法制工作權(quán)限及范圍
主要問題：一是監(jiān)獄法制工作機構(gòu)職能不清�！胺ㄖ紊鐣蟠_立起對法律的信任、尊重和遵從，這不僅對于個人的，也是對于各級組織和政府部門的要求。” “任何公共權(quán)力本身都存在著一種擴張和越界的沖動，所以，僅僅依賴掌握權(quán)力的人們的道德自覺是遠遠不夠的，所以要有用權(quán)力來限制權(quán)力的分權(quán)制衡機制�！盵1]“現(xiàn)代法律就是保護人權(quán)的一種制度安排和強制力量�！北O(jiān)獄法制是政府法制的有機組織部分，其宗旨是限制和約束監(jiān)獄機關(guān)或民警的行刑權(quán)，切實維護受刑人的合法權(quán)益。多年來，經(jīng)過實踐探索與制度規(guī)范，監(jiān)獄法制工作基本上形成了以執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、執(zhí)法調(diào)研和復(fù)議應(yīng)訴為主要內(nèi)容的業(yè)務(wù)門類。從表三的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，江蘇監(jiān)獄法制機構(gòu)不僅在規(guī)范性文件制備、法制宣傳培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督、行政代理、法律咨詢等方面介入司法行政或行刑法律關(guān)系，而且還將工作領(lǐng)域擴展到非法定的出現(xiàn)在平等民事主體之間的“監(jiān)獄企業(yè)用工、監(jiān)獄所在社區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)、監(jiān)獄與周邊群眾因用水、排污、土地承包等”方面引發(fā)的矛盾糾紛，辦理監(jiān)獄企業(yè)和其他民事主體經(jīng)濟案件或糾紛、監(jiān)獄社區(qū)鄰里糾紛、監(jiān)獄在民事活動中審查合同、參與監(jiān)獄招標(biāo)等工作,法制工作的部分職能已明顯超出其法定職責(zé) 。筆者認為，監(jiān)獄有時作為民事主體在市場經(jīng)濟活動中維護自身權(quán)益也是出于一種本能，但這絕不能納入監(jiān)獄法制工作的職能。當(dāng)今，隨著監(jiān)獄法治化和現(xiàn)代化的推進，受刑人對法律具有較熱切的期待，尤其是，監(jiān)獄體制改革的不斷深入，要求監(jiān)獄必須要走向職能純化和職業(yè)化。監(jiān)獄在某些場合中作為市場主體的權(quán)益保護或救濟就更應(yīng)該借助社會司法資源或法律服務(wù)機構(gòu)來實現(xiàn)，千萬不能因為維護自身的民事權(quán)益甚或不恰當(dāng)?shù)臋?quán)益使監(jiān)獄法制工作變味、走調(diào)。如果那樣做，勢必會站到受刑人的對立面，從而帶來對服刑人員合法權(quán)益的損害，并進而破壞監(jiān)獄法治建設(shè)，導(dǎo)致執(zhí)法不公或徇私枉法、損害監(jiān)獄機關(guān)的執(zhí)法形象等不利后果。二是監(jiān)獄法制工作缺乏明確的法律規(guī)定，很多工作無法可依。特別是監(jiān)獄法實施細則等法規(guī)遲遲沒有出臺，監(jiān)獄法制工作部門的地位和職能缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致部分監(jiān)獄法制工作部門至今沒有發(fā)揮或沒有充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督職能。如在表三的執(zhí)法監(jiān)督欄目，我們沒有看到法制部門對監(jiān)獄行政處罰權(quán)（如對罪犯作出的警告、記過、禁閉等）和刑罰變更執(zhí)行（如減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等）等涉及罪犯切身權(quán)利的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，這說明，監(jiān)獄法制工作的實質(zhì)權(quán)能還沒有得到有效地落實。三是監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)對法制工作重視程度不均衡。有些監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)具有強烈的法治意識或法律專業(yè)知識背景，認為法制工作是監(jiān)獄各項工作制度化的基礎(chǔ)，因而非常重視監(jiān)獄“立法”、加強執(zhí)法監(jiān)督，監(jiān)獄的一切執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法行為都于法有據(jù)，都能依法辦事，有力地推進了刑罰執(zhí)行工作、教育改造工作和執(zhí)法監(jiān)督工作的制度化、程序化和規(guī)范化。但也有少數(shù)監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)認為，監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)能已經(jīng)落實到管教、政工和紀(jì)檢監(jiān)督部門了，法制機構(gòu)可有可無。甚至，有個別監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)將監(jiān)獄法制部門當(dāng)成是監(jiān)獄的維權(quán)部門，指派法制工作人員參與企業(yè)債務(wù)追償、矛盾糾紛調(diào)解以及非訴訟民事法律事務(wù)處理等工作。
原因分析：一是在于，不少監(jiān)獄的領(lǐng)導(dǎo)、分管法制工作的副監(jiān)獄長甚至兼職法制工作人員并不清楚監(jiān)獄法制工作的具體職能�，F(xiàn)實表現(xiàn)就是，一些監(jiān)獄一線的民警很少與監(jiān)獄法制部門打交道，根本就不知道法制部門的職權(quán)有哪些，甚至不知道還有監(jiān)獄法制工作這個部門。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至混淆了監(jiān)獄法制建設(shè)與監(jiān)獄法制機構(gòu)的職能，監(jiān)獄法制建設(shè)是推進法治監(jiān)獄建設(shè)整體要求的落實，法制工作主要是通過監(jiān)督為核心的職能發(fā)揮來對監(jiān)獄法治建設(shè)起推動和保障作用。根據(jù)《關(guān)于全省監(jiān)獄系統(tǒng)實行執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定》（蘇獄規(guī)[1999]4號）要求，法制部門要參與制定《執(zhí)法責(zé)任制實施方案》，將執(zhí)法職能分解落實到具體執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，明確執(zhí)法流程、程序要求，將執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制、執(zhí)法公示制和執(zhí)法過錯追究制等“四制”結(jié)合起來，整體推進，而在實際工作中，很多監(jiān)獄法制工作的監(jiān)督職能并沒有切實得到履行。監(jiān)獄系統(tǒng)的民警包括部分監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)對法制工作重要性、必要性、緊迫性及至法制工作任務(wù)、內(nèi)容等方面的理解還有待深化與統(tǒng)一，人們的認識還不夠到位。各項法制工作在探索中開展，經(jīng)驗還不夠豐富，制度還不夠完善。二是在于，目前關(guān)于監(jiān)獄法制工作機構(gòu)職能規(guī)定的法律位階不高，規(guī)定的內(nèi)容也不夠明確。1990年司法部以部門規(guī)章的形式對司法行政機關(guān)法制工作機構(gòu)的職能進行了規(guī)定 ，其中只有部分工作職責(zé)可以適用于監(jiān)獄法制工作機構(gòu)。2001年，江蘇以規(guī)范性文件的形式對監(jiān)獄法制工作機構(gòu)的主要職能進行了統(tǒng)一規(guī)定，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)，也沒有明確考核指標(biāo)，因此，難以促成法制工作職能的有效發(fā)揮。三是在于，部分監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)獄治理的觀念還比較傳統(tǒng)落后。個別監(jiān)獄以及監(jiān)獄的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)法治觀念比較淡薄，面對監(jiān)獄行政管理、民事糾紛、或是工作中出現(xiàn)的矛盾沖突，出于擔(dān)心輿論影響、責(zé)任追究和上級工作績效評價不利等原因，形成了強烈的“懼訟”心理，還習(xí)慣于采用行政干預(yù)和“花錢買平安”的策略，以化解爭端和息事寧人為目的。這些做法不僅不能從根本上解決問題，而且在一定程度上造成了法制機構(gòu)職能的偏離和法制工作人員職責(zé)的錯位。
（四）“強法制弱法治”現(xiàn)象及其原因分析。改革開放以來，特別是1994年《監(jiān)獄法》頒布實施以來，我國監(jiān)獄法制工作受到了重視，如，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)還專門編撰了《監(jiān)獄法制工作手冊》以備執(zhí)法查考。但正如明朝“萬歷首輔”張居正所言，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。在監(jiān)獄法制逐步完備的情況下，監(jiān)獄法治卻沒有獲得相應(yīng)發(fā)展，兩者出現(xiàn)了某種程度的斷裂，這就是當(dāng)前監(jiān)獄工作中存在的“強法制弱法治”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)獄法律、法規(guī)和制度進步很大，但涉及受刑人人權(quán)保護內(nèi)容的法律制度卻無重大變化。因此，突出對受刑人權(quán)利的保護是監(jiān)獄法治的核心內(nèi)容，也是監(jiān)獄法制工作的主旨。二是法律規(guī)章制度較完善，但法治進程很慢，現(xiàn)實中還受到“權(quán)力至上”觀念的嚴(yán)重阻撓，還存在重打擊犯罪、輕人權(quán)保障的觀念，習(xí)慣于有罪推定，忽視刑事司法的人權(quán)保障功能，依法執(zhí)法力度不大，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督不力等現(xiàn)象，對監(jiān)獄法律法規(guī)或規(guī)章制度變通執(zhí)行，或是上有政策、下有對策。因此，迫切需要通過法制工作建設(shè)來提高法令的執(zhí)行力與執(zhí)法水平，以及寬嚴(yán)相濟刑事政策和行刑人道主義理念在行刑實踐中的貫徹落實。
事實告訴我們，法制工作職業(yè)化使命神圣，基于法制工作職業(yè)化建設(shè)的法制工作內(nèi)容不僅要保證監(jiān)獄出臺的規(guī)章制度程序和內(nèi)容是合法的，“立法必當(dāng)求其公，執(zhí)法必當(dāng)務(wù)其平”，而且要重點在推進以“法律為最高行為準(zhǔn)則”理念和規(guī)范執(zhí)法行為方面下功夫。中國漫長的封建社會也有自成一體的法制，但這些法制是君王統(tǒng)治百姓的工具與手段，其中缺乏自由、平等、民主、人權(quán)、公平、正義等現(xiàn)代法律的價值元素，法律并不處于至高無上的地位，并不擁有真正的權(quán)威。它只對被統(tǒng)治者即臣民有約束力，對君王則無威脅力；而現(xiàn)代“依法治國”，則是將法律置于至高無上的地位，賦予其權(quán)威，統(tǒng)領(lǐng)整個國家的意識形態(tài)，沒有任何人排除其平等的對待約束。
三、推進監(jiān)獄法制工作建設(shè)的路徑
法制工作部門作為監(jiān)獄單位全面推進依法治監(jiān)的參謀、助手和法律顧問，怎樣以推進法制工作建設(shè)和推進依法行刑工作為抓手，來促進監(jiān)獄整體工作的法制化和規(guī)范化，怎樣圍繞“首要標(biāo)準(zhǔn)”的要求來推進當(dāng)前監(jiān)獄依法行刑的水平和整體進程，這是當(dāng)前監(jiān)獄法制工作建設(shè)中一個值得探討的重要課題。
（一）加強制度與機制建設(shè)，為法制工作創(chuàng)造良好的環(huán)境條件
一是加強制度建設(shè)。首先是，加強立法工作。要加快監(jiān)獄立法進程，盡快出臺《監(jiān)獄法》實施細則，盡量克服法律法規(guī)的時滯性、不周延性和模糊性，盡快解決監(jiān)獄系統(tǒng)許多工作無法可依的局面，為法制工作的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其次是，加強對監(jiān)獄規(guī)范性文件的制定、修改工作。根據(jù)上位法的出臺和修訂，及時做好監(jiān)獄單位規(guī)范性文件的立、改、廢工作，避免規(guī)范性文件與上位法相沖突，防止監(jiān)獄“自立章罰”、“自立章處”等現(xiàn)象的發(fā)生。再次，要加強執(zhí)法制度建設(shè)，細化各類執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，確保民警在各項執(zhí)法活動中有法可依、有章可循。二是健全法制工作機制。首先，要建立健全監(jiān)獄法制工作考核機制�！胺ㄖ沃匾晜�人在社會中的價值和尊嚴(yán)，但排斥個人在社會運行機制中的權(quán)威地位�！�2008年6月，吳愛英同志在全國監(jiān)獄體制改革工作會議上指出“進一步加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)密監(jiān)獄各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的實體性和程序性制度，健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的執(zhí)法工作機制，防止權(quán)力失控、行為失范�！睘榇�，當(dāng)前監(jiān)獄法制部門要協(xié)調(diào)監(jiān)獄有關(guān)部門建立《民警執(zhí)法職位說明書制度》，明確和規(guī)范每個民警的執(zhí)法職位，執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法權(quán)利，執(zhí)法責(zé)任，明確工作職責(zé)、業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)、工作細目、素質(zhì)要求等，做到“以非人格化的權(quán)威及規(guī)則否定人格化的權(quán)威”，為執(zhí)法質(zhì)量考評和績效考核奠定基礎(chǔ)。其次，要建立有效的責(zé)任和內(nèi)控機制，對侵犯受刑人權(quán)益的行為采取絕不估息和放任的態(tài)度，形成執(zhí)行刑罰和保護受刑人權(quán)利雙軌并進的推動機制。同時，省監(jiān)獄管理局，要將法制工作納入對監(jiān)獄的綜合考核中，并應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｔ诳己藘?nèi)容上，應(yīng)當(dāng)包括依法行刑的保障措施、執(zhí)法責(zé)任制的實施情況、行政案件辦理情況、法制工作人員職業(yè)化建設(shè)情況等內(nèi)容；要注重考核結(jié)果的使用，省局對監(jiān)獄法制工作監(jiān)督檢查和年度考核的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為發(fā)現(xiàn)問題和改進工作的有效促進手段，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為成為對監(jiān)獄工作全面質(zhì)量建設(shè)評價的依據(jù)，切實提高考核結(jié)果的使用效能。
（二）加強監(jiān)獄法制機構(gòu)自身建設(shè)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的工作職能
一是明確監(jiān)獄法制工作的角色定位和法制機構(gòu)的工作職能。首先，要明確法制工作的角色定位。2004年，國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》中進一步明確將政府法制工作定位為本級政府或者本部門全面推進依法行政的參謀、助手和法律顧問。因此，監(jiān)獄法制工作的角色定位，應(yīng)該是監(jiān)獄全面推進依法治監(jiān)的參謀、助手和法律顧問。法制工作的專業(yè)性、技術(shù)性很強，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)工作任務(wù)繁重，不可能個個成為法律專家。隨著我國監(jiān)獄法治的不斷深入和監(jiān)獄體制改革的繼續(xù)推進，監(jiān)獄法制工作任務(wù)也將日趨繁重，監(jiān)獄要充分發(fā)揮法制工作參謀、助手和法律顧問作用，把法制監(jiān)督作為規(guī)范執(zhí)法行為、防范執(zhí)法風(fēng)險、最大程度杜絕執(zhí)法違法和執(zhí)法不公現(xiàn)象的“防火墻”，切實推進監(jiān)獄法制工作和依法行刑工作的進程。其次，要進一步明確監(jiān)獄法制機構(gòu)的工作職能�！胺傻母緝r值在于正義”，“法律發(fā)展的根本目標(biāo)是促進人的發(fā)展，體現(xiàn)著濃重的人文精神，尤其在法治社會更是如此�！盵2]現(xiàn)實中,由于我國重刑主義的傳統(tǒng)和人治的流弊，容易導(dǎo)致行刑權(quán)的濫用和擴張以及改造罪犯職能的弱化，造成法治進程中人文精神的流失。因此，監(jiān)獄法制工作就是要在協(xié)調(diào)好懲罰和改造之間的關(guān)系中發(fā)揮積極的作用，使我國監(jiān)獄行刑正確貫徹落實“懲罰與改造相結(jié)合，以改造人為宗旨”的方針，有效限制和約束行刑權(quán)，最大限度地保障受刑人的合法權(quán)利和恰當(dāng)利益，這是監(jiān)獄法制工作實踐必須樹立與貫徹的理念。筆者認為，目前，監(jiān)獄法制機構(gòu)應(yīng)圍繞“監(jiān)督職能”的發(fā)揮主要承擔(dān)如下工作職能：（1）通過刑事執(zhí)法實踐調(diào)研，協(xié)助監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)依法決策，在保障決策的合法前提下，力求決策的適當(dāng)，以全面推進依法治監(jiān)工作。（2）加強對抽象行政行為的監(jiān)督，即負責(zé)本監(jiān)獄規(guī)范性文件的審核、備案工作；辦理上級機關(guān)及其他部門規(guī)范性文件征求意見事宜，徹底克服監(jiān)獄中存在的“專制”代替“法制”和以言代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象。（3）審核監(jiān)獄作出的行政處罰案件，并向監(jiān)獄提出行政處罰或違法執(zhí)法案件的處理建議。（4）指導(dǎo)監(jiān)獄行政執(zhí)法工作，組織辦理行政復(fù)議應(yīng)答、行政應(yīng)訴和刑事賠償案件。在這些工作中，法制工作人員不是以責(zé)任者的身份介入辦案（如獄內(nèi)偵查、行政處罰等）活動，而應(yīng)以執(zhí)法監(jiān)督人和指導(dǎo)者的身份出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，進而考核執(zhí)法工作，通過對辦案活動的制約，確定正確的偵查、執(zhí)法導(dǎo)向。（5）履行法制監(jiān)督職能，組織開展執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，具體負責(zé)執(zhí)法責(zé)任制實施過程中的有關(guān)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。行使對監(jiān)獄有關(guān)部門投訴案件處理的監(jiān)督職能。督促監(jiān)獄完善執(zhí)法制度，落實執(zhí)法責(zé)任，針對執(zhí)法中容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，完善明確的、操作性強的執(zhí)法制度和程序規(guī)范，減少執(zhí)法工作中的隨意性。要在執(zhí)法考評中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，促進“獄務(wù)公開”、“政務(wù)公開”，保證執(zhí)法工作的制度化、科學(xué)化和規(guī)范化。要在案件審核中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，做到及時糾正，及時警示和告誡，堅決克服執(zhí)法問題屢查屢糾屢犯的現(xiàn)象。理順監(jiān)獄內(nèi)部監(jiān)察、督察、審計、法制、信訪等多個執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系，形成執(zhí)法監(jiān)督合力，為嚴(yán)格公正文明執(zhí)法提供有力組織保障。（6）組織監(jiān)獄執(zhí)法人員參加刑事執(zhí)法培訓(xùn)，等等。至于法制宣傳工作，筆者認為，法制部門不應(yīng)成為宣傳的獨立主體，而是應(yīng)該配合監(jiān)獄宣傳部門做好民警職工的法制宣傳與教育培訓(xùn)工作。
二是切實增強監(jiān)獄法制機構(gòu)職權(quán)行使的中立性。首先，要充分認識監(jiān)獄法制部門職能在監(jiān)獄工作職能體系中的地位。從外部監(jiān)督來看，監(jiān)獄工作除了檢察院的專門監(jiān)督，還有人民群眾、社會輿論及國家權(quán)力機構(gòu)的監(jiān)督，但總體上缺乏一種滲透于監(jiān)獄機關(guān)各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的、真正能夠直接作用于民警執(zhí)法活動的全過程的監(jiān)督形式；從內(nèi)部監(jiān)督來看，主要的監(jiān)督形式是法制部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，兩者監(jiān)督的出發(fā)點和監(jiān)督形式是不盡相同的，紀(jì)檢監(jiān)察側(cè)重于預(yù)防違法查處執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，這是一種間接的事后監(jiān)督，與直接參與、事前、中、后全程監(jiān)督的廣泛、緊密地法制監(jiān)督相比，法制監(jiān)督具有不可替代性。其次，要實現(xiàn)法制工作對警察執(zhí)法監(jiān)督的中立性。依法治監(jiān)是社會主義法治的根本要求，它深深根植于受刑人的自尊本性，有不可抗拒的力量。“沒有監(jiān)督的權(quán)力必定產(chǎn)生腐敗�！庇煞ㄖ撇块T以中立的第三者身份介入執(zhí)法檢查和監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法過程中存在的過錯和不足。目前，監(jiān)獄機關(guān)履行執(zhí)法監(jiān)獄職能的機構(gòu)往往是一個臨時性的執(zhí)法督察小組，它往往抽調(diào)政工、紀(jì)檢和管教部門的人員組成，不少監(jiān)獄甚至把法制部門的人員排除在外。在這些人員中，政工部門的人員往往側(cè)重民警警察風(fēng)紀(jì)的檢查、紀(jì)檢監(jiān)察部門的人員由事后監(jiān)督變?yōu)槭轮斜O(jiān)督似乎也無不妥，而管教部門的民警既是執(zhí)法者和管理者，讓他們參與督查至多是行使管理權(quán)的一種表現(xiàn)，“自己當(dāng)自己案件的法官”難以保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和有效性，這也成為監(jiān)獄工作中某些違法違規(guī)現(xiàn)象長期得不到徹底整治的重要因素。因此，在監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督中必須需要一個不受隸屬關(guān)系約束的保持中立性質(zhì)的法制部門才能有效行使執(zhí)法監(jiān)督，保證執(zhí)法規(guī)范和公正廉明，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，并對制度存在的缺陷進行及時的調(diào)研修改。再次，要加強執(zhí)法規(guī)范的分析研判工作。監(jiān)獄的法制部門要加強法律適用的研究,吃透法律精神,認真剖析各種新型違法犯罪案件的特點和依法處理的難點,有針對性地指導(dǎo)有關(guān)部門的辦案工作，在強制措施運用、證據(jù)收集、處理標(biāo)準(zhǔn)等方面為獄內(nèi)偵查、獄政管理等部門提供有力的法律保障。要開展對案件審批積累問題的分析研判,將收案審批、案件審核、復(fù)議訴訟中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給監(jiān)獄各執(zhí)法部門,提高行刑執(zhí)法與案件辦理的證據(jù)和程序的合法性、有效性。
（三）加強法制工作隊伍建設(shè)，不斷增強法制工作組織保障
一是各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視監(jiān)獄法制工作.監(jiān)獄各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)要加強學(xué)法、用法、守法，徹底扭轉(zhuǎn)陳舊、傳統(tǒng)、人治的管理模式，提高依法行刑的能力和水平。法制工作，如若領(lǐng)導(dǎo)不重視，其作用很難得到充分發(fā)揮。依法行刑工作涉及監(jiān)獄全局性工作，不單是法制機構(gòu)的事，而是監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)內(nèi)的大事。因此，推進監(jiān)獄依法行刑工作，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)，提高監(jiān)獄主要領(lǐng)導(dǎo)對法制工作的重視程度，是做好法制工作的有力支持。二是盡量配齊配強專職法制人員。長期以來，我們一直把監(jiān)獄警察視為一般的行政干部，過分強調(diào)了其行政性，而忽視了其執(zhí)法的技術(shù)性和職業(yè)的專門化。監(jiān)獄機關(guān)在民警隊伍分層、分類管理體制改革及推進民警隊伍人才工程建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)將具有法律專業(yè)知識背景的年輕干部充實到法制工作崗位，選調(diào)業(yè)務(wù)能力強、綜合素質(zhì)高的同志擔(dān)任法制部門的領(lǐng)導(dǎo)，盡量配齊配強專家型、骨干型、實戰(zhàn)型的法制工作人員，并保持適度的穩(wěn)定性。要明確法制工作機構(gòu)是履行法制工作職能的綜合部門，是監(jiān)獄內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門，重視和發(fā)揮法制工作機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督作用。三是形成專業(yè)化的法制工作文化氛圍�！爸袊娜瞬旁趯I(yè)水平和工作能力上并不比國外差，但在職業(yè)化素養(yǎng)方面卻欠缺很多�！盵3]從職業(yè)特點來看，監(jiān)獄法制工作人員作為監(jiān)獄機關(guān)一個特別的警種，是監(jiān)獄法制機構(gòu)實踐活動的主要承擔(dān)者，有其特殊的性質(zhì)、特點和職責(zé)、任務(wù)。因此，監(jiān)獄法制工作人員要求具有自己職業(yè)特點的傳統(tǒng)和氣質(zhì)，必須形成自己的特有文化。這種法制工作民警特有的警察文化應(yīng)當(dāng)融合監(jiān)獄民警職業(yè)共性和個性的內(nèi)涵并在五個層面上發(fā)展與提升。第一層次是以監(jiān)獄警察制服、警銜標(biāo)志所體現(xiàn)出來的硬件性、實物性的職業(yè)公性符號；第二層次是以口號、命令、規(guī)范警務(wù)詞語等形式表現(xiàn)出來的監(jiān)獄警察的工作目標(biāo)追求和價值觀念取向；第三個層次是由規(guī)章、制度、紀(jì)律、行為規(guī)范等體現(xiàn)出來的警務(wù)理念、要求，以及警察在執(zhí)法監(jiān)督過程中體現(xiàn)出來的文明素養(yǎng)、禮儀及執(zhí)法監(jiān)督水平；第四層次是由警察群體所體現(xiàn)的警歌、監(jiān)獄警察精神和警察隊伍中先進典型的形象；第五個層次就是根植于每個法制工作警察內(nèi)心的公正執(zhí)法理念、服務(wù)意識、人權(quán)意識等。
（四）措施上不斷創(chuàng)新，努力實現(xiàn)監(jiān)獄法制工作的現(xiàn)代化
一是健全人才職業(yè)準(zhǔn)入與培養(yǎng)機制。法制工作部門在人才引進上可仿效司法考試，設(shè)立較高門檻，保證吸收具有良好思想品質(zhì)、文化素養(yǎng)和工作能力的人員，淘汰品德和心理素質(zhì)不能適應(yīng)人權(quán)保護和未來發(fā)展的人員，通過若干年有意識的定向篩選，逐步建立起法制工作特有的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使保護受刑人權(quán)利這種價值取向成為監(jiān)獄法制工作人員對人權(quán)保護的制度規(guī)范的理解和掌握能力。在法制人才培養(yǎng)上，監(jiān)獄要適應(yīng)組織專業(yè)化發(fā)展這一世界性潮流，將法制機構(gòu)隊伍建設(shè)納入民警長遠發(fā)展規(guī)劃，建立職前專業(yè)化和職后專業(yè)化相銜接的人才培養(yǎng)制度，實行法制工作人員聘任制與法制員證書制度，將專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)技能作為從事監(jiān)獄法制工作的必要條件，以此來推動法制人員的專業(yè)化發(fā)展和職業(yè)化成長。[4]二是積極推行公職律師制度�！堵蓭煼ā返�11條規(guī)定：“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”，據(jù)此，監(jiān)獄民警是國家公務(wù)員，即使通過國家統(tǒng)一司法考試，也不可以申請兼職律師執(zhí)業(yè)。但是，根據(jù)《司法部關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》》（司發(fā)通[2002]80號）以及江蘇省司法廳《關(guān)于開展公職律師試點工作的通知》（蘇司通[2003]32號）），通過國家司法考試或具有律師資格以及司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格的監(jiān)獄民警，可以申請公職律師執(zhí)業(yè)證。取得公職律師任職資格的監(jiān)獄民警作為監(jiān)獄的專門人才不但可以行使法制部門工作人員的職權(quán)，還可以接受監(jiān)獄的委托調(diào)查和處理具體的非訴訟法律事務(wù)（如審查合同、參與招投標(biāo)等），代理監(jiān)獄參加民事、經(jīng)濟、行政訴訟和仲裁、行政復(fù)議等活動，可以為受援人（含監(jiān)獄的民警、職工、罪犯）提供法律援助。這樣可以放大監(jiān)獄的人力資源效應(yīng)，將工作領(lǐng)域拓展到維護監(jiān)獄機關(guān)、民警職工和罪犯等主體民事權(quán)益的范圍，公職律師還可以擔(dān)任監(jiān)獄企業(yè)的法律顧問，維護監(jiān)獄企業(yè)的合法權(quán)益。三是推行案件調(diào)查終結(jié)報告制度。法制部門對于監(jiān)獄有關(guān)部門處理的行政處罰案件及行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)劝讣�，要積極推行案件調(diào)查終結(jié)報告規(guī)范化，形成“案件調(diào)查終結(jié)報告”的統(tǒng)一格式，以進一步強化監(jiān)獄有關(guān)部門辦案人員的自我監(jiān)督意識和責(zé)任意識，提高執(zhí)法辦案人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能和寫作水平，使行政處罰和獄內(nèi)案件偵查趨向理性化，不斷提高行刑執(zhí)法與獄內(nèi)辦案的質(zhì)量與水平。
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