[ 李雪靜 ]——(2009-11-1) / 已閱39740次
在當(dāng)今世界違憲審查制度的發(fā)展與完善中，法律的合憲性已經(jīng)成為憲法監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。違憲審查制度首先應(yīng)當(dāng)包括對(duì)立法違憲的審查權(quán)和撤銷權(quán)。在立法機(jī)關(guān)審查制下，法律的合憲性主要是通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立、改、廢來(lái)保證。立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督實(shí)質(zhì)上排除了法律的違憲及其審查。我國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。全國(guó)人大及其常委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法的實(shí)施，許多學(xué)者認(rèn)為這兩個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有辦法監(jiān)督其本身。全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，并不包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，將法律違憲的可能性排除在外，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法違憲問(wèn)題，未能引起足夠重視。
4、違憲審查缺乏強(qiáng)制性，沒(méi)有合理的違憲審查機(jī)制
從制裁角度看，無(wú)論是不批準(zhǔn)違憲法律、法規(guī)，還是撤銷違憲法律、法規(guī)，都不具備嚴(yán)格意義上的制裁性。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身不是一項(xiàng)專門(mén)的違憲制裁措施，因而在對(duì)違憲責(zé)任者的制裁中所起的作用并不大。違憲制裁措施的懲罰性不強(qiáng)，使得憲法監(jiān)督缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制性，在一定程度上會(huì)損害憲法監(jiān)督的權(quán)威。
5、違憲審查內(nèi)容不夠全面
一般認(rèn)為，違憲審查的內(nèi)容包括：審查法律文件的合憲性，解決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，裁決選舉事項(xiàng)爭(zhēng)議，處理特定公職人員的違憲行為，審查政黨活動(dòng)是否違憲，受理憲法訴愿，等等�，F(xiàn)行憲法序言和第5條雖然規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”第62條和第67條雖然也明確規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，但就憲法規(guī)定的全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的具體監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，主要是側(cè)重于對(duì)法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督，而對(duì)其他具體行為的合憲性監(jiān)督則不夠明確；并且這種監(jiān)督只是側(cè)重于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而對(duì)“各政黨、各社會(huì)團(tuán)體和各企業(yè)事業(yè)組織”等其他主體特別是執(zhí)政黨的監(jiān)督則缺乏明確規(guī)。［２］
二、我國(guó)違憲審查的改革路徑
（一）違憲審查的制度模式
從世界范圍來(lái)看，主要分為三種：
1、司法機(jī)關(guān)（普通法院）行使違憲審查權(quán)
這以美國(guó)為代表。表現(xiàn)在審查主體上是分權(quán)的，表現(xiàn)在審查時(shí)機(jī)上是事后審查，表現(xiàn)在審查方法上是附帶審查，表現(xiàn)在審查程序上是普通訴訟，表現(xiàn)在審查結(jié)果上是個(gè)案效力。
美國(guó)模式承認(rèn)各級(jí)法院都有權(quán)進(jìn)行合憲性審查。但這種審查只針對(duì)已經(jīng)生效的法律，只能在處理各類普通訴訟案件的程序當(dāng)中采取所謂“附帶審查”，即憲法問(wèn)題只能作為具體爭(zhēng)議內(nèi)容的一部分而不能作為主要爭(zhēng)議提出來(lái)的方式。法院僅僅解決具體的問(wèn)題而不作抽象性判斷，因此審查結(jié)果的效力也只局限于本案當(dāng)事人。這樣做的目的是要盡量避免由法官來(lái)制定法律的事態(tài)。當(dāng)然，遵循先例原則使判決的效力有機(jī)會(huì)波及其他同類案件，實(shí)際上合憲性審查的結(jié)果還是有普遍性的，法律的安定也不會(huì)因而遭到破壞。然而，這種普及效力在形式上還是仍然局限于具體案件的當(dāng)事人之間的具體爭(zhēng)議。
2、專門(mén)機(jī)構(gòu)（憲法委員會(huì)或憲法法院）行使違憲審查權(quán)
這以歐洲的法國(guó)、德國(guó)為代表。表現(xiàn)在審查主體上是集權(quán)的，表現(xiàn)在審查時(shí)機(jī)上是事前審查，表現(xiàn)在審查方法上是主要審查，表現(xiàn)在審查程序上是特別訴訟，表現(xiàn)在審查結(jié)果上是普及效力。
與美國(guó)模式不同，在歐洲大陸法系各國(guó)中，合憲性審查的職能被限定在單一的司法性機(jī)關(guān)（憲法法院、憲法委員會(huì)等）集中履行，普通的各級(jí)法院以及最高法院則無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。憲法訴訟在多數(shù)場(chǎng)合是由國(guó)家機(jī)關(guān)，包括政府部門(mén)、國(guó)會(huì)議員以及受理具體訴訟案件的普通法院按照特別程序來(lái)提起，因此合憲性審查與具體訴訟案件的審理是分別進(jìn)行的。以合憲性審查的政治性為前提，憲法法院等的構(gòu)成以及人事選任方法都必須反映政治勢(shì)力的分布狀況，審查的內(nèi)容也往往包括政治問(wèn)題和統(tǒng)治行為。另外，尚未生效的法律、條約也被列入審查的范圍之內(nèi)，但這一部分實(shí)際上也可以理解為立法程序的一環(huán)，與司法審查的概念是有本質(zhì)性區(qū)別的。歐陸模式的最大特點(diǎn)兼最大缺點(diǎn)是沒(méi)有一個(gè)司法機(jī)關(guān)能夠?qū)ι婕昂蠎椥詫彶榈哪硞�(gè)案件進(jìn)行全程審理并對(duì)所有爭(zhēng)議點(diǎn)進(jìn)行推敲和判斷，即憲法法院不管事實(shí)問(wèn)題和日常性的法律解釋問(wèn)題，而普通法院又不管違憲問(wèn)題，造成了脫節(jié)現(xiàn)象。
3、立法機(jī)關(guān)（議會(huì)）行使違憲審查權(quán)
這以英國(guó)為代表。英國(guó)以議會(huì)至上作為權(quán)力分配的理論基礎(chǔ)，不同于三權(quán)分立國(guó)家的權(quán)力制衡，而是提倡議會(huì)的最高權(quán)力，其他權(quán)力均不得超越最高權(quán)力。從總體上看，由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違憲審查，理論上當(dāng)然是對(duì)的，但在實(shí)踐中，議會(huì)負(fù)責(zé)違憲審查等于自己審查自己，自己監(jiān)督自己，結(jié)果往往流于形式，甚至連形式都很難存在，導(dǎo)致虛無(wú)。從某中意義上看，中國(guó)也屬于議會(huì)至上國(guó)家，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種違憲審查模式受到有些學(xué)者的批判，改良的呼聲越來(lái)越高。
（二）學(xué)者主張的違憲審查的改革路徑
目前，理論界存在三大派別：保守派、中間派和激進(jìn)派。
1、保守派
保守派主張?jiān)谌珖?guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立憲法委員會(huì)專司違憲審查。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的一項(xiàng)根本政治制度。全國(guó)人大及其常委會(huì)是憲法確定的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。完善我國(guó)的憲法監(jiān)督制度，最根本的是要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，強(qiáng)化最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督職能。為此，可以考慮在全國(guó)人大現(xiàn)有的體制內(nèi)建立一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)——憲法委員會(huì)。 憲法委員會(huì)與目前存在的全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)一樣，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。［３］憲法委員會(huì)專門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)查、研究憲法實(shí)施的狀況，并就憲法實(shí)施中需要解決的問(wèn)題及時(shí)提出意見(jiàn)和建議；對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，進(jìn)行初步審查，確定其是否與憲法或法律相一致，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出正式的報(bào)告意見(jiàn)；監(jiān)督國(guó)務(wù)院及其所屬機(jī)關(guān)、最高人民法院和最高人民檢察院的活動(dòng)是否符合憲法；裁決有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議，主要是中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間的權(quán)限爭(zhēng)議；解釋?xiě)椃�；等等。憲法委員會(huì)這一專任憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的建立，將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督職能，使其能夠更好地發(fā)揮憲法監(jiān)督的作用。
2、中間派
中間派主張建立相對(duì)獨(dú)立的憲法委員會(huì)與人民法院憲法法庭相結(jié)合的違憲審查模式。憲法委員會(huì)從屬于全國(guó)人大，與全國(guó)人大常委會(huì)平齊。應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行憲法關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)“解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法實(shí)施”規(guī)定，把此項(xiàng)權(quán)能轉(zhuǎn)移到專門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)不再專門(mén)行使憲法解釋、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)在地方各級(jí)人大設(shè)立地方憲法委員會(huì)，受地方人大和上級(jí)憲法委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助全國(guó)人大憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán)。憲法法庭分為最高人民法院的憲法法庭和地方人民法院的憲法法庭，專門(mén)人民法庭內(nèi)不宜設(shè)。憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件同憲法相抵觸的違憲行為。憲法法庭則主要審理國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使憲法授予的權(quán)力過(guò)程中直接違反憲法的具體職務(wù)行為。憲法委員會(huì)在行使違憲審查的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)需要對(duì)具體的個(gè)人進(jìn)行違憲制裁時(shí)（對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行罷免除外），則應(yīng)交由相應(yīng)的人民法院憲法法庭來(lái)審理；而憲法法庭在具體案件的審理過(guò)程中，對(duì)其所適用的法律、法規(guī)產(chǎn)生合憲爭(zhēng)議時(shí)，則可提請(qǐng)憲法委員會(huì)進(jìn)行審查。
3、激進(jìn)派
激進(jìn)派主張完全由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查。又分為兩種：一是建立專門(mén)的憲法法院；另一種是由最高法院和地方法院共同行使違憲審查權(quán)。
第一種，是在重新立憲的基礎(chǔ)上，建立憲法法院。憲法法院由專門(mén)的憲法法官組成，由國(guó)家主席與國(guó)務(wù)院總理、最高人民法院院長(zhǎng)協(xié)商之后提名，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)憲法負(fù)責(zé)。憲法法院的法官按照憲法規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)σ磺幸呀?jīng)生效的基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、司法解釋以及各種規(guī)章進(jìn)行抽象性審查并能夠直接否定違憲規(guī)范的效力，也可以批準(zhǔn)并宣告已經(jīng)生效的法院判決的撤消。除有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)外，任何公民也都可以經(jīng)由普通的法院向憲法法院提起憲法訴訟，在特殊情況下憲法法院還可以直接受理已經(jīng)窮盡一切普通司法救濟(jì)手段的個(gè)人申訴或控訴。
第二種，是適當(dāng)?shù)男薷膽椃ǎ⒂邢薜乃痉▽彶橹�。首先要修改憲法，在憲法中明確它可以被作為違憲審查之依據(jù)；其次，在相關(guān)的組織法中確認(rèn)憲法作為一種“法”。如果屬于審判工作中憲法的具體應(yīng)用問(wèn)題，可以由最高人民法院解釋；再次在有關(guān)的法律中，如《立法法》或?qū)ｉT(mén)制定的監(jiān)督法中，規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)撤消“最高人民法院就憲法具體應(yīng)用問(wèn)題作出的不適當(dāng)解釋”，以加強(qiáng)對(duì)最高人民法院就憲法具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行解釋時(shí)的監(jiān)督。 建立有限的司法審查制度的內(nèi)容還包括：首先，最高人民法院行使違憲審查權(quán)并沒(méi)有排除地方各級(jí)人民法院的審查權(quán)力，只不過(guò)地方法院的審查權(quán)力是有限的，即地方法院遵循的原則是按照規(guī)則的效力等級(jí)由高到低適用，如發(fā)現(xiàn)需要依據(jù)憲法作出違憲的決定，需要報(bào)請(qǐng)最高人民法院決定。其次，最高人民法院針對(duì)地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的違憲審查發(fā)生法律效力，但全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)最高人民法院的結(jié)論提出異議時(shí)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)代表表決。第三，對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院及其各部委制定的行政法規(guī)、規(guī)章，最高人民法院的違憲審查不采取附帶判決的形式，而是采取即時(shí)審查方式。一旦發(fā)現(xiàn)與憲法有沖突矛盾的地方，就應(yīng)以匯報(bào)的形式，在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間提請(qǐng)全國(guó)人大代表表決。
在這里需要注意的問(wèn)題是，將全國(guó)人大作為解決憲法問(wèn)題的最終機(jī)關(guān)而不是將全國(guó)人大常委會(huì)作為解決憲法問(wèn)題的最終機(jī)關(guān)，明確這個(gè)差別具有重要的意義。
（三）我國(guó)違憲審查的改革路徑
以上三種方案都或多或少地涉及對(duì)現(xiàn)行憲法的修改。從82憲法制定到現(xiàn)在20多年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)已有4部憲法修正案，大多是關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面，我們似乎可以認(rèn)為當(dāng)局對(duì)政治是很敏感的。憲法作為國(guó)家的根本大法，是整個(gè)法律體系的核心，規(guī)定國(guó)家最基本的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度與政治力量對(duì)比情況，只要規(guī)定了政治制度，就不會(huì)輕易觸動(dòng)。要想通過(guò)修憲來(lái)解決違憲審查制度問(wèn)題不會(huì)被政府采納也在情理之中，至少是目前。
通過(guò)對(duì)以上各種不同的違憲審查模式的分析，我們可以得到以下啟示：
第一，由立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的主要原因是為了保證權(quán)力的高度統(tǒng)一，保證集權(quán)，保證一切權(quán)力集中在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)；由普通法院行使違憲審查權(quán)是為了強(qiáng)化司法權(quán)在國(guó)家政治生活中的作用，使司法權(quán)相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)達(dá)到一種平衡或者說(shuō)是制衡，保證分權(quán)；由憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán)既是為了避免立法權(quán)自身審查的尷尬，更是為了防范司法權(quán)，以確保人民主權(quán)原則；由憲法法院行使違憲審查權(quán)是弱化普通法院的司法權(quán)的手段，同時(shí)又減輕了普通法院的負(fù)擔(dān)，從而保證了違憲審查的有效進(jìn)行。
第二，各種違憲審查模式的存在和發(fā)展都有一定的基礎(chǔ)和環(huán)境，離開(kāi)了這些因素，該種類型的違憲審查體制就無(wú)法發(fā)揮作用，這在歷史上曾經(jīng)有過(guò)多次教訓(xùn)。相應(yīng)的，評(píng)價(jià)各類違憲審查模式的利弊，也只能依據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情來(lái)進(jìn)行，即這種違憲審查模式是否與該國(guó)的具體國(guó)情相適應(yīng)，是否在該國(guó)的具體國(guó)情下解決了這種制度所應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。實(shí)際上，較難對(duì)各類違憲審查模式孰優(yōu)孰劣進(jìn)行評(píng)判。雖然各類違憲審查模式之間存在著相互借鑒的傾向，但畢竟它們之間還是存在著較大差異的。
第三，各種違憲審查模式都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，在選擇哪一種違憲審查模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先研究本國(guó)是否具備該種違憲審查模式所存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)、環(huán)境和條件，揚(yáng)長(zhǎng)避短，建立適合本國(guó)國(guó)情的違憲審查模式。各國(guó)實(shí)行何種違憲審查模式和一國(guó)的國(guó)情有密切的關(guān)系，從法國(guó)的例子就可以看出，雖然很多國(guó)家借鑒了法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但幾乎沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家完全照搬了法國(guó)的模式，因?yàn)楦鲊?guó)并不具備法國(guó)那樣的歷史背景。沒(méi)有所謂的好模式和壞模式，只有適合國(guó)情與否之分。
我們目前所要做的，不是急于修憲建立新的違憲審查制度，而是充分利用已有的制度空間，解決違憲問(wèn)題�，F(xiàn)行的制度已經(jīng)為我們解決違憲問(wèn)題提供了很大空間。對(duì)于解決違憲問(wèn)題，憲法、各類國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法、立法法以及其他法律、法規(guī)都已經(jīng)規(guī)定了相當(dāng)多的措施，比如質(zhì)詢 、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免、撤銷等措施。如果把這些法定的措施都充分利用起來(lái)，違憲問(wèn)題一定會(huì)得到有效解決的。現(xiàn)在主要的是花大力氣把已有的制度落到實(shí)處，而不是另起爐灶，建立一套新的違憲審查制度。如果說(shuō)現(xiàn)有的一切制度都已經(jīng)使用窮盡，還不足以解決違憲問(wèn)題，就必須另辟天地、另建制度了。但是，現(xiàn)在的情況不是這樣，我們的途徑和手段很多，作用卻還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。而與此相適應(yīng)，如果已有的制度和規(guī)定都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，即使再另設(shè)一項(xiàng)制度，另建一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么這個(gè)制度，這個(gè)機(jī)構(gòu)也一定是虛置的。
因此，針對(duì)我國(guó)目前的違憲審查情況，主要應(yīng)從以下方面著手進(jìn)行相應(yīng)的制度改革。
從程序方面保障違憲審查的實(shí)際可操作性。我國(guó)憲法、立法法和相關(guān)組織法都規(guī)定了違憲審查，但欠缺有關(guān)的操作程序和時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)這一明顯弊端，制定該法律、法規(guī)的相關(guān)部門(mén)（包括全國(guó)人大及其常委會(huì)），應(yīng)就有關(guān)規(guī)定作出明確的程序操作指示，或修改該法律法規(guī)，并把相應(yīng)的審查主體、內(nèi)容（針對(duì)第五個(gè)弊端）、處理結(jié)果作出具體規(guī)定，該強(qiáng)制的應(yīng)強(qiáng)制，以免損害憲法的尊嚴(yán)（針對(duì)第四個(gè)弊端）。另外，還應(yīng)規(guī)定違憲審查的時(shí)效。這一方面可以參照民法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)規(guī)范性法律文件的審查不受時(shí)效限制，相關(guān)部門(mén)何時(shí)發(fā)現(xiàn)何時(shí)審查；對(duì)具體違憲行為的的審查時(shí)效建議為2年，特殊情況可另外規(guī)定。
針對(duì)第二個(gè)弊端，目前還沒(méi)有很好的解決辦法，當(dāng)局也已習(xí)慣了目前多主體的違憲審查機(jī)制，這只能寄希望于未來(lái)。但如果做到第一步，再加上各審查主體盡職盡責(zé)，有爭(zhēng)議的案件及時(shí)上報(bào)，相信在全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)下，在修憲及專任的違憲審查機(jī)構(gòu)建立之前，這一體制還是適合中國(guó)國(guó)情的。
第三個(gè)弊端是我國(guó)違憲審查制度的眾矢之的。由制定者來(lái)審查自己制定的法律確實(shí)值得懷疑其有效程度。但是全國(guó)人大每年的會(huì)議都設(shè)有各代表團(tuán)提交法律議案的程序。如果人大代表在接受、反映群眾意見(jiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)法律同憲法抵觸，完全可以提請(qǐng)全國(guó)人大審議或經(jīng)法定程序向有關(guān)委員會(huì)提出意見(jiàn)。另外《立法法》規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆�，這也就規(guī)定了對(duì)基本法律以外的法律的違憲審查機(jī)制。我們應(yīng)該相信全國(guó)人大的智慧和胸懷及自身修復(fù)能力！
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