[ 王敬文 ]——(2009-11-2) / 已閱8521次
人民政府在行政裁決中是否有權(quán)對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力予以確認問題初探
王敬文
一、行政裁決的概念
行政裁決，是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動①。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及行政管理的迫切需要，政府職能在擴大，于是法律法規(guī)授權(quán)政府對與行政管理關(guān)系密切的民事糾紛，如山林土地權(quán)屬糾紛、部份知識產(chǎn)權(quán)糾紛等由政府來裁決。這是為政府實施行政管理、維護人權(quán)、關(guān)注民生的需要。行政裁決具有下列特征：1、行政裁決的主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)。法律法規(guī)沒有授權(quán)裁決的事項，行政機關(guān)不能裁決。2、所裁決的民事糾紛與行政管理有關(guān)。并非所有民事糾紛行政機關(guān)均可裁決，而是經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)、與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，行政機關(guān)才可裁決。3、行政裁決是依申請的行政行為。行政裁決是被動行政行為，只有依當事人的申請才可起動裁決程序。4、行政裁決具有準司法性。行政裁決是行政機關(guān)行使裁決權(quán)的行為，具有法律效力。同時，行政機關(guān)又是以第三者的身份居間載決民事糾紛，具有司法性質(zhì)。5行政裁決是一種具體行政行為。行政裁決是對特定的民事糾紛進行裁決，所以又是具體的行政行為②。
二、人民政府在行政裁決中否是有權(quán)對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力予以確認的問題，目前，法律無明確規(guī)定，導(dǎo)致在行政裁決實務(wù)中無所造從
試舉兩例：例一，甲村民小組村民乙某向本組承包了100畝林地，簽定了承包合同，伺后，又將所承包的100畝林地轉(zhuǎn)讓給了本組村民丙某并簽訂了轉(zhuǎn)讓合同、辦理了林權(quán)轉(zhuǎn)讓登記。后來，乙某認為其轉(zhuǎn)讓合同是乙某的兒子未授權(quán)而代其父簽訂的，其轉(zhuǎn)讓無效。而丙某認為乙與丙簽訂了轉(zhuǎn)讓合同且進行了林權(quán)登記，轉(zhuǎn)讓行為有效，丙從簽訂轉(zhuǎn)讓合同之日起已取得了該100畝林地的經(jīng)營管理權(quán)。于是雙方發(fā)生爭執(zhí)，丙向人民政府申請山林權(quán)屬行政裁決，要求將這100畝林地的使用權(quán)裁決給丙。
例二，村民甲系孤寡老人，甲于1982年從本組取得了一塊自留山，縣政府頒發(fā)了自留山管理證，1984年村民甲去逝后，村小組將其自留山收回并填發(fā)給本組另一村民乙，2005年，本組村民丙以與村民甲形成收養(yǎng)關(guān)系，有權(quán)繼承村民甲自留山權(quán)益為由，向政府申請將原村民甲的自留山權(quán)益裁決給丙，政府受理后，查明丙對甲履行了生養(yǎng)死葬的義務(wù)，收養(yǎng)關(guān)系成立，但其收養(yǎng)關(guān)系形成于收養(yǎng)法頒布實施之前，甲與丙只有口頭協(xié)議，未到民政局登記，也未進行公證。
上述二案爭議標的均是山林權(quán)屬，屬于政府行政裁決的受案范圍，而承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是否成立生效、收養(yǎng)關(guān)系是否成立生效，在該二案中處于基礎(chǔ)和核心地位，但政府是否有權(quán)對該二案的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的成立及效力、收養(yǎng)關(guān)系的成立及效力這種基礎(chǔ)民事法律關(guān)系進行認定，成了案件爭議的焦點。如政府對上述承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的成立及效力、收養(yǎng)關(guān)系成立及效力予以認定，那么該二案在行政訴訟階段，人民法院往往以類似上述民事法律關(guān)系的認定權(quán)在人民法院，政府對此類民事法律關(guān)系的認定超越職權(quán)范圍為由撤銷人民政府的處理決定；如人民政府在行政裁決時不對上述案件的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力進行認定，當事人則需先向人民法院提起民事訴訟，待合同的成立及效力、收養(yǎng)關(guān)系的成立及效力作出裁判后，政府才能處理上述案件。然而，上述基礎(chǔ)民事法律關(guān)系在行政裁決案中起基礎(chǔ)和核心作用，決定著案件實體處理的方向，如待法院對其基礎(chǔ)民事法律關(guān)第作出認定之后才作出行政裁決，則行政裁決只是流于形式，沒有實際意義。如當事人不提起民事訴訟，則政府無從裁決。政府的行政裁決無所造從，處于兩難的境地。
三、政府在行政裁決中對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力作出認定的理由
1、由人民政府在行政裁決中對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力作出認定符合立法精神和立法目的。法律既然授權(quán)行政機關(guān)處理與行政管理有關(guān)的民事糾紛，那么就要尊循高效便民的原則，這是行政管理的基本原則。就如上述二例，如人民政府在行政裁決中可以對山林承包合同的成立及效力、對收養(yǎng)關(guān)系的成立及效力等基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的成立及效力予以認定，那么當事人在政府的行政裁決階段就能一步解決民事爭議。否則，當事人需先向人民法院提起民事訴訟，就林地承包經(jīng)營合同的成立及效力、收養(yǎng)關(guān)系的成立及效力作出裁判之后，才能到人民政府進行行政裁決，無形當中，增加了當事人行使權(quán)利的成本，行政效率也降低了。如當事人不向人民法院提起民事訴訟，則行政機關(guān)的行政裁決無從作出。
2、行政裁決中所涉基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系與行政裁決中其他民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系是一個整體，不能人為割裂。這種基礎(chǔ)民事法律關(guān)系往往決定著行政裁決案件在實體上的處理，如將這種民事法律關(guān)系的認定從行政裁決中剝離出來，那么行政裁決毫無意義，或無從作出。
3、對“法律授權(quán)”作擴充解釋，那么行政機關(guān)有權(quán)對在行政裁決中所涉的基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系的成立及效力予以認定。行政裁決是法律授權(quán)行政機關(guān)對與行政管理有關(guān)的民事爭議作出處理的具體行政行為，既然法律授予了行政機關(guān)對與行政管理有關(guān)的民事爭議作出處理的權(quán)力，那么，當然地法律也授予了行政機關(guān)對在行政裁決中所涉的基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系的成立及效力的認定權(quán)。否則，法律的授權(quán)也毫無意義。
①《湖南省行政程序規(guī)定》第109條。
②《湖南省行政程序規(guī)定釋義》第150-151頁。
本文作者系資興市政府山林權(quán)屬糾紛調(diào)處辦公室工作人員。
聯(lián)系地址：湖南省資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵編：423400
創(chuàng)作日期：2009年11月2日
