[ 衛(wèi)勇 ]——(2009-11-13) / 已閱10923次
城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例修改有關(guān)問(wèn)題之思考
衛(wèi)勇
《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》已暫行近22年，早已世易時(shí)移，亟待“轉(zhuǎn)正”，今欣聞修正，征求意見，作為一個(gè)和個(gè)體工商戶打交道近20年的工商行政管理工作人員，有義務(wù)也有責(zé)任把在登記和監(jiān)管工作中有待解決的的問(wèn)題作為立法建議提交給你們， 供你們參考！
一、關(guān)于本條例主旨的修正問(wèn)題
“重在發(fā)展，強(qiáng)調(diào)服務(wù)”作為本條例的主旨，我認(rèn)為不很完整。我們不僅要突出發(fā)展，增加就業(yè)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)，便捷創(chuàng)業(yè)，還要適當(dāng)監(jiān)管，規(guī)范行為。由于個(gè)體總量龐大，必要的監(jiān)管是必須的，有利于規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，保證安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保障稅收征管。在條例中對(duì)必要的行為要進(jìn)行法律規(guī)制。
二、個(gè)體工商戶登記前置許可的問(wèn)題
雖然國(guó)家和各省、市近年來(lái)都相繼出臺(tái)了大量發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的文件，明確個(gè)體工商戶和其它市場(chǎng)主體一樣，國(guó)家對(duì)其實(shí)行平等準(zhǔn)入、公平待遇的原則。但是現(xiàn)實(shí)是平等準(zhǔn)入而難平等，公平待遇而難公平。問(wèn)題的關(guān)鍵是絕大多數(shù)的個(gè)體工商戶從事的是保民生的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，大多是居民服務(wù)業(yè)居民零售業(yè)。大量的登記前置許可不無(wú)阻止了這一龐大的特殊經(jīng)營(yíng)者的快速準(zhǔn)入，增大了個(gè)體經(jīng)營(yíng)成本和社會(huì)總成本。為了增加各種弱勢(shì)群體的就業(yè)和激勵(lì)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)保就業(yè)，促進(jìn)保民生，從而達(dá)到保穩(wěn)定，從根本上推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的穩(wěn)步增長(zhǎng)，建議借鑒海南模式。《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》第二十一條“工商行政管理部門對(duì)中小企業(yè)實(shí)行直接核準(zhǔn)登記制，市、縣、自治縣工商行政部門可以委托轄區(qū)工商所核準(zhǔn)登記。對(duì)符合注冊(cè)條件的，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)自受理之日起5個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照�！�，首次在立法的層面上，以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了直接核準(zhǔn)登記制，這個(gè)對(duì)中小企業(yè)的制度設(shè)計(jì)，我認(rèn)為當(dāng)然適用比中小企業(yè)還小的個(gè)體工商戶。建議在《個(gè)體工商戶條例(征求意見稿)》中，除涉及食品安全、生產(chǎn)安全等涉安行業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外，將其直接核準(zhǔn)登記制的制度設(shè)計(jì)納入正在征求意見的行政法規(guī)《個(gè)體工商戶條例》中，徹底解決平等準(zhǔn)入而難平等、公平待遇而難公平的現(xiàn)實(shí)。這才是真正降低個(gè)體工商戶的準(zhǔn)入門檻的關(guān)鍵之所在。
三、個(gè)體執(zhí)照有效期限的問(wèn)題
國(guó)家工商局《個(gè)體工商戶登記審批程序（試行）》（個(gè)字[1988]第8號(hào)）第十四條“個(gè)體工商戶發(fā)生下列行為應(yīng)辦理重新登記：（一）發(fā)生轉(zhuǎn)讓行為的受讓方；（二）因分立或合并而新辦的個(gè)體工商戶；（三）營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期滿。”和第十五條“ 凡重新登記的個(gè)體工商戶應(yīng)按本程序中有關(guān)開業(yè)登記規(guī)定程序辦理登記手續(xù)。”明確規(guī)定了重新登記的法定條件和程序，其后有關(guān)規(guī)范性性文件明確規(guī)定個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有效期限為4年，期滿應(yīng)重新登記。以后有關(guān)文件均肯定每四年重新登記、換發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照一次的規(guī)定。國(guó)家總局2004年頒布的《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》（總局令第13號(hào)），沒有重新登記程序的特別規(guī)定�！冻青l(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》沒有經(jīng)營(yíng)期限這一登記事項(xiàng)，但是個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照自始就將執(zhí)照有效期作為營(yíng)業(yè)執(zhí)照的載明事項(xiàng)。結(jié)合個(gè)體工夫數(shù)量龐大、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管成本的要求，還是很有必要在立法中，在采用直接核準(zhǔn)制情形下，讓個(gè)體工商戶的執(zhí)照有效期浮出水面，正式規(guī)制在行政法規(guī)中，符合對(duì)這一市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管的行政成本的經(jīng)濟(jì)分析。
四、關(guān)于個(gè)體工商戶的組織形式的問(wèn)題
關(guān)于個(gè)體工商戶的組織形式問(wèn)題，爭(zhēng)議也由來(lái)已久�！秳趧�(dòng)法》第二條“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法�！保诹⒎ㄕZ(yǔ)言上使用了個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織這一概念�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》“（二十七）完善企業(yè)組織制度。企業(yè)要按照法律法規(guī)的規(guī)定，建立規(guī)范的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司制企業(yè)。公司制企業(yè)要按照《中華人民共和國(guó)公司法》要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)。探索建立有利于個(gè)體工商戶、小企業(yè)發(fā)展的組織制度�！保@一法規(guī)性文件明確了建立個(gè)體工商戶的組織制度�！冻啥际衅髽I(yè)信用信息征集和使用管理辦法》第三條第二款“本辦法所稱企業(yè)包括在本市行政區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及社會(huì)活動(dòng)的企業(yè)、其他組織和個(gè)體工商戶。”，對(duì)企業(yè)概念進(jìn)行了擴(kuò)大性解釋，個(gè)體工商戶也是企業(yè)的一種特殊組織形式�！冻啥际衅髽I(yè)登記并聯(lián)審批辦法》第三條“ 本市行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)（含個(gè)體工商戶等其他組織）登記適用本辦法。”，個(gè)體工商戶時(shí)一種組織形式，并且也包含在企業(yè)這一組織形式之中。綜述上述諸法，把個(gè)體工商戶作為一種制企業(yè)的特殊組織形式，也有合理的一面，為今后立法規(guī)制提供法理上的根據(jù)。此問(wèn)題說(shuō)這么多的目的，就是建議在立法時(shí)，就個(gè)體工商戶這個(gè)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的主體在與合伙企業(yè)或者個(gè)人獨(dú)資企業(yè)轉(zhuǎn)換時(shí)，在法條上作出明確的規(guī)定。但是不宜逆向轉(zhuǎn)換。五、 一個(gè)具有完全民事行為能力的自然人領(lǐng)取個(gè)體工商戶執(zhí)照數(shù)量有無(wú)限制的問(wèn)題。
《國(guó)家工商局對(duì)〈關(guān)于一個(gè)個(gè)體工商戶是否可以一人持兩照經(jīng)營(yíng)的請(qǐng)示〉的答復(fù)》（工商個(gè)字[1992]第36號(hào)）作出過(guò)明確的答復(fù)，只能領(lǐng)取一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。因?yàn)橐粋�(gè)具有完全民事行為能力的自然人，領(lǐng)取多個(gè)個(gè)體工商戶執(zhí)照，就成為多個(gè)市場(chǎng)主體的業(yè)主，且業(yè)主是同一具有完全民事行為能力的自然人，個(gè)體工商戶作為個(gè)人投資從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種組織形式，個(gè)體工商戶承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，個(gè)體工商戶的財(cái)產(chǎn)不足承擔(dān)時(shí)，其業(yè)主承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。這樣對(duì)個(gè)體工商戶這一組織形式和投資個(gè)體工商戶的業(yè)主進(jìn)行區(qū)分是必要的，同一業(yè)主或者投資人承擔(dān)多個(gè)無(wú)限連帶責(zé)任，增大了市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)，不利于市場(chǎng)主體信用制度的建設(shè)，這在法理上也是難以自圓其說(shuō)。雖然其被《關(guān)于廢止有關(guān)工商行政管理規(guī)章、規(guī)范性文件的決定》（工商法字[2004]第98號(hào)）廢止，但是對(duì)同一業(yè)主在無(wú)限責(zé)任的承擔(dān)方面是沒有變化的，依然具有參考的法律價(jià)值！
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，隨著商事主體登記理論的日趨成熟，隨著商事法律制度的進(jìn)一步完善，對(duì)個(gè)體登記和監(jiān)管的立法規(guī)制有待進(jìn)一步思考。適度規(guī)定個(gè)體工商戶登記事項(xiàng)的內(nèi)容，科學(xué)界定作為業(yè)主的自然人和個(gè)體工商戶這一組織形式的關(guān)系，推行直接核準(zhǔn)登記制為主、個(gè)體前置登記許可為輔的制度構(gòu)架，使《個(gè)體工商戶條例》的內(nèi)容在繼承的基礎(chǔ)上有所突破創(chuàng)新，成為這一市場(chǎng)主體便捷準(zhǔn)入、執(zhí)法機(jī)關(guān)行政成本適度的良法。
六、能否將無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販納入工商行政管理的問(wèn)題
什么是無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販？怎樣管理無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販？從目前看，無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販可分為兩類，一是走鄉(xiāng)串戶的流動(dòng)商販，二是指游離隱逸的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)前者，可免于登記。對(duì)后者，眾多人士認(rèn)為無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販?zhǔn)菍Ｖ妇W(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者。所以，將其納入工商登記，意見很大。結(jié)合目前情況，還是推行“以網(wǎng)管網(wǎng)”，采取實(shí)名制認(rèn)證、備案等手段監(jiān)管為宜。
七、對(duì)用工要不要作出人數(shù)上的限定的問(wèn)題。
結(jié)合基層管理情況，還是有必要限制用工人數(shù)。一個(gè)個(gè)體工商戶雇傭100個(gè)工人，你還說(shuō)是個(gè)體工商戶嗎？無(wú)論是行政監(jiān)督管理還是一般公眾認(rèn)知，都難于說(shuō)是�，F(xiàn)在有一部分人辦理好幾個(gè)個(gè)體工商戶執(zhí)照，甚至達(dá)到五六個(gè)，這樣就規(guī)避了稅收征管，也不便于行政監(jiān)督管理。但是限制人數(shù)也便于行政管理。誰(shuí)知道他雇用多少人呢？就是設(shè)立登記或者驗(yàn)照進(jìn)行申報(bào)雇工人數(shù)，其意義也不大，也沒有什么實(shí)際的管理作用。宜限制一個(gè)自然人只能申請(qǐng)辦理一個(gè)個(gè)體工商戶，不限制雇工人數(shù)，也就在某種程度上弱化了這一問(wèn)題，也和一個(gè)自然人股東只能辦理一個(gè)一人有限公司的原則向吻合。
八、個(gè)體工商戶字號(hào)名稱的登記問(wèn)題
《個(gè)體工商戶名稱登記管理辦法》雖然自2009年4月1日起施行，但是其中的部分規(guī)定，在務(wù)實(shí)中仍難于操作。一是“第十二條個(gè)體工商戶申請(qǐng)辦理名稱登記，經(jīng)營(yíng)范圍涉及登記前置許可的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)名稱預(yù)先核準(zhǔn)。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)以登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的名稱報(bào)送有關(guān)部門辦理前置審批手續(xù)。”的規(guī)定，登記前置許可部門沒有遵從，個(gè)體預(yù)核登記的名稱許可部門不使用或者不按工商機(jī)關(guān)核定的名稱使用。作為部門規(guī)章效力的有限性，其法律效力層級(jí)低，建議還是及時(shí)修改《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》，以國(guó)務(wù)院令的形式頒布施行，個(gè)體參照適用，有效的解決部門規(guī)章效力層級(jí)低的弊端；二是“第十八條在同一登記機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)個(gè)體工商戶名稱申請(qǐng)有下列情形之一的，不予核準(zhǔn)登記：（一）與已登記注冊(cè)或已預(yù)先核準(zhǔn)的企業(yè)、個(gè)體工商戶名稱相同；（二）與其他企業(yè)變更名稱未滿1年的原名稱相同；（三）與被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照未滿3年的企業(yè)或者被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照未滿1年的個(gè)體工商戶名稱相同的；（四）與注銷登記未滿1年的企業(yè)名稱相同的。”的規(guī)定，現(xiàn)在許多地方工商部門都沒有開發(fā)單獨(dú)的名稱核定系統(tǒng)軟件，都是作為企業(yè)登記軟件的一個(gè)模塊設(shè)置的，因?yàn)闆]有專門的名稱核定登記系統(tǒng)軟件，根本不能滿足上述限制和禁止的的要求，信用建設(shè)僅停留在規(guī)章層面，很難落實(shí)在基層個(gè)體登記和監(jiān)管務(wù)實(shí)過(guò)程中，建議國(guó)家局統(tǒng)一名稱核定登記體統(tǒng)軟件，這樣也可有效的解決字號(hào)和商標(biāo)沖突的相關(guān)問(wèn)題，統(tǒng)一建立全國(guó)名稱庫(kù)，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和立法規(guī)制提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。三是將他人注冊(cè)商標(biāo)作為名稱字號(hào)使用或者將他人企業(yè)名稱申請(qǐng)作為注冊(cè)商標(biāo)使用的情形。這種商標(biāo)和字號(hào)交互使用的問(wèn)題，國(guó)家局也制發(fā)了多個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范，最高人民法院也頒布了有關(guān)司法解釋和司法性文件，雖然目前對(duì)工商登記有一定指導(dǎo)作用。但是 ，商標(biāo)和字號(hào)屬于不同知識(shí)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式，采用不同的登記規(guī)則，以保障在先使用權(quán)之原則，司法解釋和司法文件基于對(duì)行政許可和行政監(jiān)督管理的作用并沒有凸顯，建議工商機(jī)關(guān)通過(guò)部門規(guī)章的立法形式厘清二者在保障在先使用權(quán)方面的一些具體問(wèn)題，而不僅僅是一直停留在在先使用權(quán)原則的概念上面。切實(shí)解決企業(yè)名稱和注冊(cè)商標(biāo)的民事訴爭(zhēng)，切實(shí)提升名稱字號(hào)這一知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)水平和管理水平。特別是需要對(duì)專營(yíng)、專賣、加盟、連鎖、特許、直銷等經(jīng)營(yíng)方式對(duì)他人注冊(cè)商標(biāo)的交互式使用，知名企業(yè)特有的字號(hào)和企業(yè)知名商品特有的名稱與他人注冊(cè)商標(biāo)的沖突使用，市知名商標(biāo)、省著名商標(biāo)、國(guó)家馳名商標(biāo)作為名稱字號(hào)的交互式使用，作出具體規(guī)定。
