[ 應(yīng)松年 ]——(2002-7-13) / 已閱40942次
1．行政強制制度的涵義
行政強制制度是行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩項制度的合稱。
行政強制措施是指行政機關(guān)為制止、預(yù)防違法行為或者在緊急情況下依法采取的對有關(guān)對象的人身、財產(chǎn)和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的各種方式和手段。行政強制措施有如下幾個特征：
第一，行政強制措施的目的在于預(yù)防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生。行政強制措施帶有明顯的預(yù)防性、制止性。
第二，行政強制措施常常是行政機關(guān)作出最終處理決定的前奏和準備。很多情況下，是在行政處理決定作出前的調(diào)查階段，為保全證據(jù)或保持一定狀態(tài)而采取的措施。有時則是強制執(zhí)行的前奏和準備，因此，行政強制措施帶有明顯的臨時性和中間性。
第三，由于行政強制措施是運用國家機器的力量對個人、組織采取的強力行為。因此，采取行政強制措施必須十分謹慎；行政機關(guān)是否有權(quán)采取行政強制措施，必須有法律的授權(quán)，并嚴格依照法定程序?qū)嵤?br>
行政強制措施還可以細分為一般的行政強制措施和即時強制兩種。兩者的主要區(qū)別在于：一般行政強制措施在采取措施前，必須先作出行政處理決定，據(jù)此才能采取強制措施；但在某些緊急情況下，為了保護公共利益和公民權(quán)益，來不及作出決定而立即采取強制措施，此為即時強制。毫無疑問，即時強制必須有法律授權(quán)。
行政強制執(zhí)行是指有關(guān)國家機關(guān)對不履行行政機關(guān)依法作出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，采取強制手段，強迫其履行義務(wù)，或達到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。行政強制執(zhí)行有如下幾個特征：
第一，行政強制執(zhí)行以相對一方的個人、組織不履行行政義務(wù)為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務(wù)大致有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為；另一種是不履行法律規(guī)定的必須履行的義務(wù)。
第二，行政強制執(zhí)行的目的在于強迫相對一方履行行政義務(wù)，直接影響著相對一方的權(quán)益，因此，強制執(zhí)行的內(nèi)容與范圍應(yīng)以行政義務(wù)為限，以最小損害相對一方權(quán)益為原則。
第三，擁有強制執(zhí)行權(quán)的是有關(guān)國家機關(guān)。這里的有關(guān)國家機關(guān)是既指行政機關(guān)，也指司法機關(guān)。這里有兩個問題需要解釋，一是行政強制執(zhí)行權(quán)是指最后決定是否需要采取強制執(zhí)行的權(quán)力，而不是指具體操作強制執(zhí)行措施的機關(guān)。世界各國按照“裁執(zhí)分離”的原則，作出強制執(zhí)行決定與具體采取強制執(zhí)行措施的機關(guān)都是分離的。一般說，由于采取強制執(zhí)行措施是一種行政方式，因此大都由專門的行政機關(guān)執(zhí)行，如美國就由司法部設(shè)執(zhí)行署執(zhí)行；二是行政強制執(zhí)行權(quán)的歸屬，兩大法系有較大區(qū)別。英美法系把行政強制執(zhí)行權(quán)作為司法權(quán)的一部分，只有法院才有權(quán)決定是否需要強制執(zhí)行；大陸法系則把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分。
我國的行政強制執(zhí)行制度，形成于改革開放以后。基本體制是：行政強制執(zhí)行以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。例外指的是法律的明確授權(quán)。實踐證明，這一基本體制吸收了國外兩大法系強制執(zhí)行制度的優(yōu)點，具有中國特色，是正確可行的。第一，強制執(zhí)行是運用國家機器的強力，涉及公民權(quán)利。因此，行政機關(guān)需要強制執(zhí)行時，須向人民法院申請，由人民法院再作一次審查，有助于行政機關(guān)正確作出決定，減少錯誤。第二，又保證了必要的靈活性，對某些維持經(jīng)濟和社會秩序、保障公共利益方面負有重任，需保證效率，且處理案件較多的行政機關(guān)，可以由法律單獨授權(quán)其自行執(zhí)行。第三，兼顧了行政效率，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以“申請”法院強制執(zhí)行。申請不是訴訟，程序比較簡單，以達到既進行審查，又不影響效率的目的。
2．行政強制的意義和作用
行政強制措施和行政強制執(zhí)行，是保證行政機關(guān)順利履行法定職責(zé)，維護社會經(jīng)濟秩序，保護公共利益和公民權(quán)益方面的兩項十分必要的法律制度。行政強制措施是行政機關(guān)調(diào)查案情、保全證據(jù)、保護公共利益和公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的強有力手段，很多行政機關(guān)需要有運用行政強制措施的權(quán)力，否則將無法履行其法定職責(zé)；行政強制執(zhí)行則是行政權(quán)行使的最后階段，也是行政權(quán)的保障，沒有行政強制執(zhí)行制度，行政決定將最終淪為一句空話。但是也應(yīng)該看到，在所有行政行為中，行政強制要用國家機器的強力直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)，因而是最嚴厲的一種手段。行政強制制度能夠正確運用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。反之，行使不當(dāng)，就將給公民、法人和其他組織帶來巨大損害，深刻影響政府形象。正因為如此，在立法授權(quán)時，必須權(quán)衡利弊，不能不給行政機關(guān)以必要的強制權(quán)，但必須適度，并加強法律監(jiān)督。對此，各國都有一些成熟的做法可供我們借鑒。
3．行政強制的基本原則
第一，法定原則。行政強制權(quán)并非行政管理權(quán)的自然組成，而是單獨一種權(quán)力，必須有法律的單獨授權(quán)。授權(quán)包括行政強制的主體、內(nèi)容、范圍、方式、程序等。
第二，適當(dāng)原則。在國外又稱為比例原則、禁止過分原則、最小損害原則等等。適當(dāng)就是要兼顧公共利益和公民、法人和其他組織的權(quán)益。該凍結(jié)50萬的，不能凍結(jié)100萬，可以用間接強制的，不用直接強制等等。
第三，說服教育與行政強制相結(jié)合的原則。在行政強制執(zhí)行中和某些強制措施中，實施前必須強調(diào)說服教育，盡可能使當(dāng)事人自覺履行。
第四，救濟原則。在實施行政強制前，行政機關(guān)必須向當(dāng)事人說明理由，當(dāng)事人有權(quán)陳述和申辯。對于不當(dāng)或違法的行政強制，當(dāng)事人有權(quán)申請復(fù)議或提起訴訟。因不當(dāng)或違法行政強制給當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)當(dāng)賠償。
4．行政強制的方法
行政強制執(zhí)行的方法，大致分為間接強制(包括代履行與執(zhí)行罰)和直接強制兩大類。但行政強制措施的方式和手段較多，如查封、扣押、凍結(jié)，以及抗拒調(diào)查時的一些強制手段。
(二)我國行政強制制度的現(xiàn)狀、問題與行政強制立法
我國自改革開放以來，形成了自己的行政強制執(zhí)行制度，既注重行政效率，又加強了法律監(jiān)督。應(yīng)該說，是適合中國國情的，在法制建設(shè)與法律監(jiān)督方面也取得了一定進展，但由于沒有統(tǒng)一立法，因而存在一些問題。主要是：
第一，設(shè)定權(quán)不明確。據(jù)浙江大學(xué)行政強制法課題組的統(tǒng)計，至1999年，在314件法律中，有33件規(guī)定了行政強制；在1584件行政法規(guī)中，有71件規(guī)定了行政強制；在8469件部門規(guī)章中，有145件規(guī)定了行政強制。據(jù)全國人大常委會法工委調(diào)查，以河南、四川、上海為例，河南制定和批準329件地方性法規(guī)，有65件規(guī)定了行政強制；四川155件地方性法規(guī)中，有32件規(guī)定了行政強制；上海市政府500多件規(guī)章中，有26件規(guī)定行政強制。可以看出，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章規(guī)定了行政強制的數(shù)量很不少。而且有些其他的規(guī)范性文件也有規(guī)定行政強制的，無法統(tǒng)計。也許其中很多規(guī)定有其合理性，但以法治國家的行政強制法律體系而言，不同層次的規(guī)范作出這樣眾多的規(guī)定，有些下位法的規(guī)定甚至直接與上位法沖突，這是應(yīng)該引起特別關(guān)注的，這也是迫切需要制定一部統(tǒng)一的行政強制法的重要原因之一。
第二，行政強制的種類與方式繁多，據(jù)浙江大學(xué)行政強制法課題組統(tǒng)計，從1950至1999年現(xiàn)行有效的10369件法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，規(guī)定了3263種行政強制的種類和方式。據(jù)不完全統(tǒng)計，30余部法律規(guī)定的行政強制就有近百種。這些名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確界定，這就必然給實施帶來許多隨意性和混亂。
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