[ 呂春野 ]——(2009-12-1) / 已閱11811次
試析互聯(lián)網(wǎng)時代下的公眾參與和政府信息公開
呂春野
【摘要】：隨著5月1日《政府信息公開條例》的正式實施，中國現(xiàn)實中方興未艾的公眾參與實踐或許會藉此獲得強有力的制度性支撐，同時，一個必須正視的事實是，當今世界的信息化與網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高。在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，對“互聯(lián)網(wǎng)—政府信息公開—公眾參與” 三者之間的關(guān)系進行一番嘗試性解讀，或許會有特殊的意義。
【關(guān)鍵詞】：政府信息公開 公眾參與 互聯(lián)網(wǎng)
一、引言
在一個以經(jīng)濟的市場化、政治的民主法治化、文化的多元化為時代標簽以及整個世界日益信息化與全球化的現(xiàn)代社會里，政府信息公開已成為信息化時代與互聯(lián)網(wǎng)時代背景下民主與法治建設(shè)的重要內(nèi)容。建構(gòu)并不斷發(fā)展完善政府信息公開法律制度及相關(guān)配套制度是法治先進國家的重要標志，亦是法治后進國家需不斷努力前進的方向。在世界范圍內(nèi)，政府信息公開法律制度蔚然興起以及國內(nèi)民主法治進程不斷推進的背景下，2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）頒布，并于2008年5月1日開始正式
實施。
公眾參與在中國早已不再是一個陌生的新鮮事物，無論是在國家立法層面還是在行政機關(guān)的行政活動層面都已有大量的公眾參與實踐，公眾參與在中國的民主化道路上儼然已成為一道亮麗的風(fēng)景線。然而不無尷尬的是，中國式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷—公眾參與的虛置與形式化—依然在隱隱作痛，刺傷著每個堅守民主信仰并實踐參與行動的現(xiàn)代公民。政府信息公開法律制度作為支撐與保障公眾參與有效性的基礎(chǔ)性制度，[1]其可預(yù)期的制度價值正承載著無數(shù)民主斗士與一般公民的無限希冀和期待�；ヂ�(lián)網(wǎng)是21世紀的時代標志，網(wǎng)絡(luò)作為政府信息的新型載體與依托，給政府的信息公開提供了更加多元化與便利化的公開方式選擇，開辟了公眾參與的新路徑，同時也給中國的公眾參與民主實踐帶來了新鮮的氣息。本文嘗試著以政府信息公開為分析基點與媒介，對有關(guān)《公開條例》實施前的公眾參與圖景，互聯(lián)網(wǎng)與政府信息公開、政府信息公開與公眾參與以及互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與等方面作一點初步、膚淺的分析與梳理，以期在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下對“互聯(lián)網(wǎng)—政府信息公開—公眾參與”三者之間的關(guān)系進行一番嘗試性解讀。
二、公眾參與在中國—《公開條例》實施前的公眾參與圖景
改革開放初期，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的慣性思維下，中國未曾擺脫“威權(quán)行政”桎梏的束縛，國家的觸角延伸至社會和個人生活的方方面面，公民更多的是作為國家活動的對象或客體而存在，由于公民法律意義上主體地位與獨立利益的缺失，普遍、有效的公眾參與在中國幾乎沒有生存和發(fā)展的空間。隨著20世紀90年代國家經(jīng)濟政策與制度理念的變革、國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及民主化進程的加速，中國社會結(jié)構(gòu)開始經(jīng)歷深刻且意義深遠的“社會主體結(jié)構(gòu)由一元化—多元化”[2]“社會關(guān)系結(jié)構(gòu)由身份社會—契約社會”[3]的變遷，開始摒棄傳統(tǒng)的單方性行政管理的做法，鼓勵、倡導(dǎo)個人和組織積極參與國家的立法、行政等活動，“協(xié)商行政”、“民主治理”的現(xiàn)代治國理念開始在萌芽、扎根。
1996年的《行政處罰法》[4]和2003年的《行政許可法》、1997年的《價格法》、2000年的《立法法》和2001年國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，以及1989年的《城市居民委員會組織法》和1998年的《村民委員會組織法》都在不同的制度層面上彰顯著公眾參與精神。這些法律以及其他有關(guān)公眾參與的法律規(guī)范共同構(gòu)成了中國有關(guān)公眾參與的整體性制度框架。[5]在這些公眾參與法律制度的指引與推動下，公眾參與的民主實踐在中國蓬勃興起。
一個尷尬的事實是，至少在行政機關(guān)看來，公眾參與意味著會增加財政開支，損及行政效率，于是行政機關(guān)總是千方百計地推脫公眾參與，尤其對那些官僚主義思想濃重以及習(xí)慣于“暗箱操作”的官員來說，公眾參與更是意味著一束陽光，會將他們在黑暗中秘密進行的不法勾當暴露殆盡。因此，如果相應(yīng)法律規(guī)范沒有明確規(guī)定公眾參與，他們會對公眾提出的有關(guān)參與申請，以沒有明確法律依據(jù)為由百般推脫；即便有關(guān)法律明確規(guī)定了行政機關(guān)負有保障公眾參與的義務(wù)，他們迫于法律的硬性約束，無奈之下在形式上允許相對人參與，但對相對人提出的意見、提交的證據(jù)或聽證會中所形成的聽證筆錄卻置之不理，仍然根據(jù)他們先前掌握的有關(guān)事實、證據(jù)以及價值觀念的預(yù)設(shè)來作出行政決定，從而導(dǎo)致公眾參與的虛置和形式化。如此一來，公眾參與作為相對人極其重要的程序性權(quán)力，更像是一種“泡沫權(quán)利”，在參與行政活動之前及參與過程中極其美麗誘人，但一旦行政過程結(jié)束就會像泡沫破滅后飄散在空氣中化為虛無，僅留下一段美好的回憶與聯(lián)想罷了。行政機關(guān)與公眾二者間信息的不對稱占有，作為影響公眾參與有效性的一個基礎(chǔ)性因素，客觀上呼喚政府信息公開法律制度的確立與建構(gòu)，以實現(xiàn)行政機關(guān)與公眾間信息占有的平衡，保障公眾參與實現(xiàn)其預(yù)期的價值與理念。
然而客觀地說，在《政府信息公開條例》頒布之前，中國確實已經(jīng)出現(xiàn)政務(wù)公開[6]的若干規(guī)定與實踐：在立法機關(guān)方面，有1988年的《全國人大常委會新聞發(fā)布會工作規(guī)則》以及1989年《全國人民代表大會議事規(guī)則》等有關(guān)公開的規(guī)定；在行政機關(guān)方面，1999年公安部發(fā)布《關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》92000年國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于在全國稅務(wù)系統(tǒng)進一步實行文明辦稅“八公開”的通知》，2000年國家工商總局發(fā)布了《關(guān)于在全國工商行政管理系統(tǒng)深入推行政務(wù)公開制度的通知》等；在檢察機關(guān)方面，1998年最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》；同時，2000年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也專門發(fā)布了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)全面推行政務(wù)公開的通知》，2005年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》等有關(guān)政務(wù)公開的規(guī)定。[7]但是政府信息公開與政務(wù)公開有所區(qū)別，全國亦缺少一部統(tǒng)一、完整規(guī)定政府信息公開的法律規(guī)范，有關(guān)政務(wù)公開的規(guī)定多為部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，法律效力低且過于分散，公眾參與仍然面臨著缺少政府信息公開法律制度所提供的政府信息服務(wù)與支持的制度性瓶頸。在這樣的現(xiàn)實背景下，統(tǒng)一規(guī)范有關(guān)政府信息公開的行政法規(guī)—《公開條例》作為一個對公眾參與現(xiàn)實困境與迫切需要的回應(yīng)于2007年正式頒布了。
三、互聯(lián)網(wǎng)與政府信息公開—便捷與安全的邏輯考量
在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會中，同傳統(tǒng)的信息傳播途徑相比，網(wǎng)絡(luò)作為新興的信息處理與信息傳播途徑，以其“開放性、共享性、交互性、動態(tài)性和傳遞數(shù)據(jù)快、覆蓋面廣等特征”[8]逐漸成為一般民眾與國家工作人員日常工作與生活不可或缺的信息武器。與此同時，政府也在順應(yīng)著社會網(wǎng)絡(luò)化與信息化的潮流，逐步推進電子政務(wù)建設(shè)，“根據(jù)最新數(shù)據(jù)，目前我國各級政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達86.2%，96％的國務(wù)院部門、97％的省級政府、96.7％的地市級政府、87％的縣級政府擁有了自己的網(wǎng)站”，[9]在計算機網(wǎng)絡(luò)的巨大推動與影響下，傳統(tǒng)的商業(yè)交易活動與政府管理活動都有了新的面貌與氣象，“電子商務(wù)”、“電子政務(wù)”已在世界各地蔚然成風(fēng)。
在過去，由于在政府信息公開方面存在著國家機關(guān)間的部門分割，束縛了機關(guān)間信息的共享，并容易造成信息資源設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，于是在現(xiàn)實中，一些國家機關(guān)已經(jīng)嘗試著進行部門間信息共享和交流，通過整合相關(guān)資源，提升對公眾的信息服務(wù)水平，推進跨部門合作。尤其對與公眾聯(lián)系密切，其行政活動對公眾的權(quán)利義務(wù)影響也更為直接的行政機關(guān)而言，行政機關(guān)及它們之間推進使用互聯(lián)網(wǎng)，為公眾參與行政過程提供更多的便捷，提升政府信息公開服務(wù)，也慢慢成為網(wǎng)絡(luò)信息社會的政府加強自身信息化建設(shè)的內(nèi)在要求�；ヂ�(lián)網(wǎng)為政府信息公開提供便捷、有效的技術(shù)式支撐：對屬于《公開條例》第9、10、11和12條所規(guī)定的政府主動公開的政府信息范圍，在采用傳統(tǒng)的政府公報、報刊、電視、廣播等方式外，使用網(wǎng)絡(luò)的方式公開該類政府信息也使得政府信息公開更加便捷、覆蓋面廣且持續(xù)時間久遠（只要相關(guān)網(wǎng)站存在且未遭破壞，相關(guān)的政府信息就會存續(xù)持久。網(wǎng)絡(luò)社會中政府公報、報刊的輻射力逐漸減弱，電視、廣播更加注重政府信息公開的即時性報道，持續(xù)性影響力不足）；對屬于《公開條例》第13條所規(guī)定的依申請公開的政府信息范圍，除電話、信件等傳統(tǒng)方式申請外，相對人使用電子郵件等網(wǎng)絡(luò)方式申請政府信息公開也更加經(jīng)濟與便捷，網(wǎng)絡(luò)為相對人申請政府信息公開提供了多元化及便捷的選擇；還有一個現(xiàn)實的公眾參與實踐中廣泛存在的難題是，許多民眾不知曉獲取相關(guān)政府部門政府信息的具體途徑，如聯(lián)系電話、通信地址、電子信箱等，網(wǎng)絡(luò)也為這種難題提供了便捷、有效的解決方式，現(xiàn)實生活中流行的“有問題百度一下”，“有問題google一下”，通過互聯(lián)網(wǎng)中的百度或google等網(wǎng)絡(luò)搜索網(wǎng)站即可方便獲取相關(guān)政府信息公開的具體途徑。
然而對虛擬計算機網(wǎng)絡(luò)潛在風(fēng)險的預(yù)估與判斷也在時時提醒著敏感的人們：隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化社會的到來，特別是政府機關(guān)網(wǎng)絡(luò)化計算機系統(tǒng)的大規(guī)模建立、部門信息基礎(chǔ)設(shè)施之間及其與國家其他關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施之間的進一步融合與交流、公眾對網(wǎng)絡(luò)信息化依賴程度的進一步增強以及民間對政府電子政務(wù)建設(shè)的更高期待，政府計算機網(wǎng)絡(luò)面臨的各種風(fēng)險也越來越多，隨之而來的政府系統(tǒng)的計算機網(wǎng)絡(luò)安全問題日益受到關(guān)注。于是，一個更為理性的做法似乎是：電子政務(wù)建設(shè)一方面要擴大網(wǎng)絡(luò)化政府信息公開的范圍，提高透明度和開放力度，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，另一方面又要時刻做好各種風(fēng)險防范與預(yù)警工作，警惕并采取切實措施制止對各種政府計算機網(wǎng)絡(luò)的非法入侵和惡意攻擊。部分由于病毒、黑客等人為的有意識破壞，部分由于計算機操作者自身的疏忽過失以及計算機網(wǎng)絡(luò)軟件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、國外情報系統(tǒng)等不法攻擊有機可乘，政府計算機系統(tǒng)所面臨的病毒、黑客等威脅將變得更加嚴峻和危害巨大。病毒、黑客等在破壞信息基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也將導(dǎo)致信息基礎(chǔ)設(shè)施與信息基礎(chǔ)設(shè)施之間的災(zāi)難性連鎖反應(yīng)，極大地增加造成信息基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓的“多米諾”骨牌效應(yīng)以及導(dǎo)致政府計算機所保存的重要的秘密政府信息和屬于公開范圍的政府信息永久丟失與毀損的危險。病毒、黑客或者會侵入政府計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，修改政府信息，使公開的政府信息失真，從而可能會給依賴政府信息的公信力作出相關(guān)決定或決策的相對人和其他國家機關(guān)造成不可彌補的重大損失；或者會侵入政府計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)布一些違法的不相關(guān)信息或廣告，影響網(wǎng)絡(luò)的正常運行；或者直接破壞整個政府計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使其徹底癱瘓，根本無法運作。于是，互聯(lián)網(wǎng)在給政府信息公開帶來便捷的同時，也帶來了信息安全的隱患與威脅，如何既能利用互聯(lián)網(wǎng)的便捷，又能保證政府計算機網(wǎng)絡(luò)的信息安全，依然是互聯(lián)網(wǎng)時代政府信息公開的一個基礎(chǔ)性課題。
四、互聯(lián)網(wǎng)時代的公眾參與—形式意義與實質(zhì)意義的融合
無論是2003年的孫志剛案件，2007年的廈門停建PX石化項目事件，還是新近發(fā)生的“躲貓貓”案等一些影響巨大且推動中國民主法治進程的事件，似乎都在訴說著這樣一個現(xiàn)象：事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)與報紙等媒介第一時間進行了熱烈討論或者報道，將事件拋向社會與公眾，形塑著事件的公眾影響力與知名度，然后大學(xué)的專家學(xué)者及其他公共知識分子借助這些媒介或者通過其他場合發(fā)表自己的獨立意見，提供專業(yè)化的智識支持來進行配合式的吶喊，這兩種力量結(jié)合在一起，便給官方造成了巨大的社會壓力與輿論負擔(dān)，迫使官方需要進一步審視并不斷修正著自己的行為，這樣便有意無意地形成了社會自下而上影響并推動國家相關(guān)的決策或制度的變革與進步�！半S著互聯(lián)網(wǎng)逐步發(fā)展，信息交流的擴展，人民的參與意識，特別是對政府的監(jiān)督和訴求會越來越多。”[10]在中國的民主法治進程中，網(wǎng)絡(luò)以其特有的虛擬性和廣泛的普及性正在成為不可替代的制度進步的助推器，也給公民提供了另一種途徑與國家進行非面對面式的互動，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為新興而且影響巨大的公眾參與方式，以自身特有的方式在推動著公民社會的孕育。
互聯(lián)網(wǎng)作為新興的交流溝通工具，給公眾參與帶來了更加多元化的方式選擇，除了傳統(tǒng)的面對面、書信式的交流外，互聯(lián)網(wǎng)上的電子郵件、網(wǎng)絡(luò)論壇等“中介式互動”[11]方式也成了公眾參與的新興方式，而且相對于傳統(tǒng)方式，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性以及參與主體的匿名有其自身獨特的優(yōu)勢，因某些原因在傳統(tǒng)公眾參與方式下不敢或不能表達的獨立意見與言論，可借助虛擬網(wǎng)絡(luò)平臺反映至行政機關(guān)，給行政決策或行政決定提供更為多樣化的選擇空間。當然網(wǎng)絡(luò)的虛擬性以及參與主體匿名的優(yōu)勢同時也可能意味著是它的劣勢，正是由于虛擬，正是由于匿名，也極有可能導(dǎo)致行政機關(guān)對公眾意見的不予理睬，導(dǎo)致相應(yīng)意見的回應(yīng)或反饋的缺乏，于是公眾對行政參與的滿心歡喜與極大熱情極有可能被行政機關(guān)的冷漠與無情所褻讀，網(wǎng)絡(luò)化的公眾參與也可能僅僅是一種擺設(shè)而已。因此，建立某種形式的網(wǎng)絡(luò)意見的回應(yīng)和反饋機制以及相應(yīng)的監(jiān)督制度則應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)化公眾參與的必要制度鋪墊與邏輯前奏。不管怎樣，在網(wǎng)絡(luò)化、信息化已經(jīng)成為不可阻擋的世界發(fā)展潮流時，加快電子政務(wù)（或稱電子政府）建設(shè)也成了網(wǎng)絡(luò)化時代背景下政府的一項重要的公共職責(zé)。當今世界已經(jīng)掀起電子政府立法的浪潮，美國、芬蘭、澳大利亞、歐盟等都已經(jīng)制定了統(tǒng)一的、專門的電子政府法，有些國家雖沒有制定專門的電子政府法，但通過制定許多相關(guān)單行法律或者通過修改行政程序法，也為電子政務(wù)掃清法律障礙。[12]
然而，本文在探討互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與時，其著眼點并不僅僅在于分析互聯(lián)網(wǎng)作為公眾參與的一種形式以及兩者之間形式意義上的聯(lián)系，還試圖通過首先分析政府信息公開與公眾參與之間的密切聯(lián)系，并借助政府信息公開這一溝通媒介或者橋梁來進一步分析互聯(lián)網(wǎng)與公眾參與在更深層次意義上的微妙關(guān)系—網(wǎng)絡(luò)提供了政府信息公開的便捷，而政府信息公開又是保證公眾參與有效性的制度基石，于是基于政府信息公開的媒介，新興的網(wǎng)絡(luò)也在另一個實 質(zhì)意義的層面上促進了公眾參與有效性的實現(xiàn)。
在中國公眾參與圖景的解讀與分析中，已經(jīng)看到了蓬勃發(fā)展的公眾參與民主實踐，也看到了公眾參與的另一尷尬面—公眾參與的虛置與形式化。作為對行政法傳統(tǒng)模式的“傳送帶理論”[13]危機的一種回應(yīng)以及對憲法上人民主權(quán)原則的堅守，目前“一個日益增長的趨勢是，行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表�！盵14]行政過程更多地被視為是一個政治過程，是對各個不同利益的平衡與調(diào)和，通過各個與行政活動有利害關(guān)系的主體對行政過程的有效參與，來增加行政行為的公信力與可接受性，尋求行政過程與結(jié)果的合法性支撐。如前所述，中國的多個法律文件對公眾參與行政立法、行政決策與行政決定過程作了明文規(guī)定的法律保障，遺憾的是“雖然在規(guī)則層面上存在多種民意表達可能性，但在現(xiàn)實中，信息的不對稱占有，利益組織化的不均衡，程序公正的缺位，回應(yīng)和規(guī)則機制的虛無，都構(gòu)成真實、有效民意表達的障礙。”[15]在行政過程中，行政機關(guān)和行政相對人之間，尤其是和分散的未經(jīng)組織化的相對人之間存在著信息占有的不對稱，雙方信息量不平等，何以能保證雙方對最后行政決定的影響亦是平等的？特別是那些專業(yè)性、技術(shù)性強的行政活動，相應(yīng)信息的缺少即意味著話語權(quán)的喪失。在有行政機關(guān)、行政機關(guān)的管制團體和分散的未組織化的利益代表三者參與的行政過程中，信息同樣起了關(guān)鍵性的作用，“受管制的利益在行政決定的所有階段都有優(yōu)勢，因為行政機關(guān)最終作出決定所必須依賴的信息，在很大程度上來自管制團體”，[16]同時在行政機關(guān)對管制團體長期的行政管理中，它們易于形成一定程度上的利益同盟，導(dǎo)致行政機關(guān)被管制團體所俘獲，形成“管制俘獲”，于是一般的、未經(jīng)組織化的以及信息占有量少的公眾在整個三者參與的行政過程中的“花瓶地位”不可避免。行政機關(guān)在履行公務(wù)職責(zé)過程中制作信息以及向其他個人和組織獲取信息，它們是社會中最主要的信息擁有者，行政機關(guān)基于納稅人的錢所制作和獲取的信息屬于公共物品，這種公共物品除法律規(guī)定必須保密外，都應(yīng)向全社會公開，否則不僅與政府信息的“公共性”相違背，公眾參與的有效性也難以保障。缺少政府信息公開法律制度對公眾參與的基礎(chǔ)性支撐，公眾參與的現(xiàn)實困境似乎是一個死胡同，始終無法繞出來。作為解決公眾參與有效性現(xiàn)實困境的一個可行性出路，政府信息公開法律制度的建構(gòu)似乎也在暗示著公眾參與的春天的到來，盡管真正保證公眾參與的有效性還需要其他相關(guān)制度的配合與支持。
前已述及，互聯(lián)網(wǎng)對于政府信息公開的便捷，既有行政機關(guān)公布相應(yīng)政府信息方面的便捷，亦有行政相對人申請獲取政府信息方面的便捷。盡管我們或許還未充分意識到網(wǎng)絡(luò)對政府信息公開制度的潛在革命性影響，但是在網(wǎng)絡(luò)越來越普及的今天，電子化、網(wǎng)絡(luò)化政府信息的及時便捷的獲得，彌補了政府信息公開申請傳統(tǒng)方式的不足，給公眾配備了強有力的“信息武器”，一定程度上實現(xiàn)了行政過程中行政機關(guān)與行政相對人至少在某個具體行政決定所涉及的相關(guān)信息方面盡可能的均衡，增強了公眾在行政過程中與行政機關(guān)辯論、談判與協(xié)商的籌碼，給公眾參與的有效性提供了強有力的“信息支撐”。在一定意義上，或許正是新興的網(wǎng)絡(luò)使政府信息公開制度價值更加現(xiàn)實與真實。在承認政府信息公開制度是保障公眾參與實質(zhì)有效性的必要基礎(chǔ)的前提下，網(wǎng)絡(luò)亦使得這一制度基礎(chǔ)更為穩(wěn)固與扎實。
注釋：
[1]有關(guān)具體的政府信息公開與公眾參與的緊密關(guān)系參見本文第四部分的分析。
[2]張樹義：《中國社會結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第17頁。
[3]張樹義：《中國社會結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第122頁。
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