[ 劉建昆 ]——(2009-12-4) / 已閱12638次
攤販經(jīng)營場所之特許利用與公物相鄰人的權(quán)益保護—一個臺灣行政法案例評析
劉建昆
簡要事實：本案被告系高雄市政府建設(shè)局市場管理處。1984年7月，經(jīng)高雄市政府公告，設(shè)置某攤販臨時集中場，原告郭秀珠的建筑物處于集中場之中。2001年7月和2002年6月，高雄市攤販主管部門先后將原告門前兩個攤位，許可給兩個攤販?zhǔn)褂�，并發(fā)放攤販營業(yè)許可證。2003年7月至9月，原告訴諸被告，要求吊銷兩個許可證。被告經(jīng)勘查，未做出行政處理。原告以行政不作為，提起訴愿（類似行政復(fù)議）遭不予受理，起訴遭駁回，遂上訴至最高行政法院。2006年4月最高行政法院亦判決駁回其起訴。
案件評析：
臺灣地區(qū)的建設(shè)行政機關(guān)承擔(dān)著公物管理權(quán)和一部分公物警察權(quán)的職能。臨時攤販集中場，系設(shè)置于道路、公共設(shè)施保留地或者其他空地上的公共設(shè)施，以供買賣雙方交易公用，顯然具有公物法上公物的地位。當(dāng)然，按臺灣地區(qū)《行政程序法》，政府設(shè)定公物的行為本身就是一種行政處分（具體行政行為）。
一、攤販營業(yè)許可系公物利用之特許。
公物主體許可相對人利用公物的行為，在行政法上有兩種，一種系基于公物管理權(quán)之特許使用，另一種系基于公物警察權(quán)之警察許可；按照學(xué)理，在公物警察之許可時，此種利用得視為自由利用，其經(jīng)警察許可解除禁止，是自由利用之回復(fù)，不視為設(shè)定權(quán)利。在臺灣，攤販許可原為由警察機關(guān)辦理，后調(diào)整至作為公物管理機關(guān)的建設(shè)單位。這種變遷，顯然是立法上將原有公物警察權(quán)上的許可，調(diào)整為基于公物管理權(quán)之的特許。而基于管理權(quán)之許可，乃公物利用的特許，即公物利用者，根本上原無此項利用的權(quán)利，經(jīng)特許后始獲得公法上的權(quán)利。
二、原告的訴權(quán)其訴訟請求有程序法上依據(jù)。
本案中，一審判決認(rèn)為系給付之訴。按臺灣地區(qū)《行政訴訟法》“人民與中央或地方機關(guān)間，因公法上原因發(fā)生財產(chǎn)上之給付或請求作成行政處分以外之其它非財產(chǎn)上之給付，得提起給付訴訟�！辈⒄J(rèn)為原告不具有申請行政機關(guān)做出行政處分的資格，據(jù)此駁回了原告的訴訟請求。原告方則認(rèn)為上訴人訴請被上訴人吊銷參加人之?dāng)傌溤S可應(yīng)屬行政訴訟法第五條之課以義務(wù)訴訟。終審判決支持了原告的觀點。認(rèn)為：“攤位之設(shè)置或攤位許可證之核發(fā)，對于相對人系屬授益處分而同時生對第三人即相鄰合法商店之負(fù)擔(dān)效果。是以，被上訴人核發(fā)之系爭攤位攤販許可證，應(yīng)為訴愿法第3條及行政程序法第92條第1項所規(guī)定之具有第三人效力之行政處分�！笨隙伺c公物有相鄰關(guān)系者，在公物主體與其他利用者發(fā)生的法律關(guān)系中具有自己的利益，因此具有訴權(quán)。
三、經(jīng)過審理駁回原告請求合法且合理。
一審法院不僅從訴權(quán)角度認(rèn)為原告無訴權(quán)，且認(rèn)為被告無撤銷許可之職權(quán)。但是，從公物法法理上，公物管理權(quán)行政機關(guān)與特許使用之許可，系有自由裁量權(quán)的，即可以決定許可的撤銷，此點判決亦顯然與法理不符，可惜終審法院并未在這問題上深入的闡述，而是實體的審查了訴訟參加人即利用臨時集中場道路公物的兩名攤販，與原告即公物相鄰關(guān)系人的關(guān)系。按高雄市有關(guān)規(guī)定，“攤販臨時集中場中部分?jǐn)偽蝗缬绊懞戏ㄉ痰隊I業(yè)，或鄰接土地使用，或妨害市容交通者，管理機關(guān)得于三個月前逕行通知協(xié)調(diào)遷移�！比绨凑找话闱樾�，被告未明示的做出決定也有不妥之處，但是終審法院認(rèn)為，第三人利用臨時集中場的行為，并未實質(zhì)影響原告的權(quán)益，故被告不作出“撤銷許可”或者“協(xié)調(diào)遷移”的行為合法，僅糾正了一審法院的判決理由，并在實體上駁回了原告的請求，從而避免了訟累。
四、與公物相鄰不動產(chǎn)人的非法利益不予保護
相鄰關(guān)系人在公物法中的關(guān)系。本案中，法院審查攤販對原告的影響，僅審查是否“影響合法商店營業(yè)，或鄰接土地使用”。但公物行政機關(guān)變更公物用途的行為，事實上會影響不動產(chǎn)相鄰關(guān)系人的利益。據(jù)一審事實，兩名攤販分別自1969年、1970年即在原告門口擺攤，雖然當(dāng)時系不法利用道路公物，但卻向原告“定時繳交金錢”。在政府設(shè)置攤販臨時集中場合作為公物之后，攤販在場內(nèi)利用公物，與公物行政機關(guān)發(fā)生公物法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，向行政機關(guān)繳納行政規(guī)費，以致原告之原有收入減少。本案中，原告之訴訟糾纏，未始不是從利益角度考量。但是公物相鄰關(guān)系人這種收入，并非在法律上有正當(dāng)理由之既得權(quán)或者依賴性利用權(quán)，系非法利益得不予保護。
五、保護攤販的行政信賴?yán)妗?br>
本案中反倒是兩名攤販的信賴?yán)媸艿搅朔ㄔ旱谋Ｗo。按審理實事實，兩名攤販在初次申領(lǐng)許可證時，均有瑕疵，或未作身份變更，或未作戶籍變更，但在換領(lǐng)證件時候，這些瑕疵均得以糾正，因此法院認(rèn)為在當(dāng)時雖得撤銷，但在目前，已無撤銷之必要，顯然系保護了兩名攤販的信賴?yán)妗?br>
附錄原文:
文 號：最高行政法院95.04.07.九十五年度判字第464號判決
日 期：95/04/07
案 由：有關(guān)攤販設(shè)置取締事務(wù)
本 文：最高行政法院判決
95年度判字第00464號
上訴人張光良
送達(dá)代收人郭秀珠
民生二路163號3樓之1
被上訴人高雄市政府建設(shè)局市場管理處
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