[ 鐘偉苗 ]——(2009-12-14) / 已閱8689次
關(guān)于監(jiān)督與問責(zé)的思考
鐘偉苗
從近幾年不斷發(fā)生的群體性事件后掀起了對官員問責(zé)之風(fēng)，引起了一片叫好聲。但后來人們發(fā)現(xiàn)官員問責(zé)也存在“躲貓貓”現(xiàn)象，如：臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，因“黑磚窯事件”被撤職，可過了不久就復(fù)出并長期擔(dān)任該縣縣長助理一職；貴州甕安原縣委書記王勤，因“6•28甕安事件” 被撤職，也是過了不久，就被悄悄調(diào)任黔南州財政局副局長一職；因派警察進(jìn)京拘傳記者而被撤職的遼寧省鐵嶺市西豐原縣委書記張志國，也在處理后不久，出任沈(陽)鐵(嶺)城際軌道(輕軌)交通工程辦公室副總指揮；安徽阜陽因劣質(zhì)奶粉引發(fā)的“大頭娃娃事件”中，被問責(zé)的眾官員早就紛紛復(fù)出；因黑磚窯事件被撤職的原臨汾市堯都區(qū)副區(qū)長段春霞，又重新當(dāng)上了堯都區(qū)區(qū)長助理……類似這樣的問責(zé)“躲貓貓”事件肯定遠(yuǎn)不止上述幾例。法制日報曾發(fā)表一片文章《官員問責(zé)制不應(yīng)成為一場秀》。
與此不同的是，有的地方對開會打瞌睡的干部竟也當(dāng)場宣布免職。
以上說明我們不是沒有問責(zé)，而是問責(zé)行為本身的不規(guī)范，情緒化問責(zé)的問題較突出。全國政協(xié)委員李漢宇指出：問責(zé)要法制化、制度化，不能情緒化。但現(xiàn)實是媒體一曝光、民意一沸騰，問責(zé)就來勁，否則就不管不問；上級一重視領(lǐng)導(dǎo)一批示，問責(zé)就嚴(yán)肅。這種看來頭，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事的就是情緒化表現(xiàn)。而且被問責(zé)后的官員復(fù)出也很隨意。同時我們對問責(zé)落實情況的監(jiān)督還嚴(yán)重缺位。
2009年6月30日中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，希望力克情緒化問責(zé)和帶病復(fù)出，預(yù)示著問責(zé)制駛?cè)敕ㄖ苹壍溃河蓹?quán)力問責(zé)到制度問責(zé)；由事故問責(zé)到行為問責(zé)；由運動式問責(zé)到經(jīng)常性問責(zé)。
但我們也要清醒地看到，如果監(jiān)督體系不完備，不管是什么樣的好制度，也可能難以取得好的效果。
朱元璋是明朝的開國皇帝，討過飯，當(dāng)過和尚，在社會底層飽受凌辱和苦難，深知官員腐敗對民眾造成的傷害。為此，他坐上皇位后就竭力遏制腐敗，制訂了非常嚴(yán)厲的懲治腐敗法律，但發(fā)現(xiàn)腐敗者仍是前“腐”后繼。經(jīng)過多年的摸索，朱元璋總結(jié)出了“新官墮落定律”：沒想到剛剛提拔任用的時候，這些人既忠誠又堅持原則，可是讓他當(dāng)官當(dāng)久了，全都又奸又貪。我們有理由相信，無論是前段時間廣東省省部級高官腐敗竄案，還是最近披露的杭州市原副市長許邁永特大受賄案均表明，這些腐敗高官當(dāng)初的豪言壯語不一定是作秀；上任之初可能亦是雄心萬丈，想要干一翻事業(yè)，留下青白在人間的�？蔀槭裁催�是跌倒在嚴(yán)重腐敗的前車之鑒上？這正是“新官墮落定律”在作祟。朱元璋也講立法和執(zhí)法，但還是在腐敗面前吃了敗仗，原因是沒有形成一個從源頭上遏制腐敗的科學(xué)的監(jiān)督體系，于是造成了發(fā)生腐敗的可能性極大而有了腐敗受到懲處的可能性極小的局面，以至于讓官員們敢于鋌而走險，冒死步入腐敗行列。
我們目前的監(jiān)督體系也不能說已經(jīng)完備，以上案例就是證明。監(jiān)督工作確實還存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級監(jiān)督太難、同級監(jiān)督太軟、違紀(jì)監(jiān)督太遲的狀況。主要表現(xiàn)為：
一是權(quán)力與責(zé)任不匹配的現(xiàn)象還大量存在。不少官員享有很大的個人權(quán)力，卻很少承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如北京海淀區(qū)原區(qū)長周良洛曾說：“像我這樣的行政官員，權(quán)力這么大，自由度這么大，沒有高度的覺悟，不是不折不扣地按黨說的做，給自己留塊自留地也很容易，這樣就種下了禍根�！闭怯捎谒Φ馗抛约旱� “自留地”，在8年的時間里，就受收賄賂1670萬余元，而且這些賄款近90%與土地審批和房產(chǎn)項目有關(guān)。又如，黑龍江省綏化市原市委書記馬德賣官案，據(jù)說是新中國迄今為止最大的賣官案。馬德利用擔(dān)任黑龍江省牡丹江市副市長、綏化地區(qū)行署專員、綏化地區(qū)地委書記、綏化市市委書記的職務(wù)便利，在負(fù)責(zé)包扶企業(yè)、提拔使用干部等工作中，為他人謀取利益，非法收受、索取17人賄賂，合計人民幣603萬余元。按理說，無論是土地審批、出讓還是干部提拔使用都是有法律法規(guī)規(guī)章明文規(guī)定的，但為什么在貪權(quán)貪財?shù)囊话咽置媲皶瓮撛O(shè)呢？答案只有一個，那就是監(jiān)督體系不健全、監(jiān)督不到位，官員權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重不匹配。
西方對中國的一個經(jīng)典攻擊是：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐�。黄鋵嵾@個判斷只涉及到權(quán)力與利益這一個方面的關(guān)系，沒有涉及到權(quán)力與責(zé)任這另一個方面的關(guān)系。若對應(yīng)地套過來說，就是：權(quán)力規(guī)定責(zé)任，絕對權(quán)力規(guī)定絕對責(zé)任。關(guān)鍵是責(zé)、權(quán)、利三者的匹配。
二是權(quán)力與利益難脫鉤。在土地征用和房屋拆遷中與民爭利現(xiàn)象還比較突出。在行使行政決策、行政處罰、行政強制、行政許可等行政權(quán)力過程中謀取私利的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
三是科學(xué)的監(jiān)督體系遠(yuǎn)未建立。我們有名目繁多的監(jiān)督形式：有黨內(nèi)監(jiān)督、人民代表大會監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督和社會監(jiān)督等，但效果并不理想。正象有人在評論人大開展個案監(jiān)督工作時有這樣的擔(dān)心：“目前人大在并沒有把現(xiàn)有監(jiān)督方式激活、用足的情況下，又去創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，這就好比一個管道被堵塞，我們不去疏通它，而是又去鋪設(shè)一個，再堵塞，就再鋪設(shè)。如果我們采用這樣一種思路處理問題，就等于永無解藥�！逼鋵嵾@種擔(dān)心并非多余。實踐證明，我們明目繁多的監(jiān)督形式在效果上還不如近年興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督好。如南京抽天價煙的周久耕、廣東猥褻門中的林嘉祥、云南的“躲貓貓”事件、溫州官員超低價購買多余安置房事件及最近杭州的胡斌交通肇事案都體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督公開化程度高、監(jiān)督力度大、效果好的特點。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督之所以有效是因為我們傳統(tǒng)的媒體經(jīng)常對關(guān)乎老百姓切身利益的又敏感的問題失語。鄭州市規(guī)劃局原副局長逯軍質(zhì)問中央人民廣播電臺記者的一句“你是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話？”雖然大錯特錯，但很值得我們反思。 黨報黨刊（包括電視、電臺）是黨的喉舌，但如果宣傳報道的基本格調(diào)老是只圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)，報喜不報憂，那么替老百姓說話與替代表黨的領(lǐng)導(dǎo)的意思說話當(dāng)然是會不一樣的了。說明我們的傳統(tǒng)媒體確實存在監(jiān)督職責(zé)履行不到位的問題。
由于傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督職責(zé)履行缺位，其他監(jiān)督渠道又不很順暢的情況下，對官員的腐敗懲治也好，對官員的問責(zé)也罷，很多老百姓對于效果還是持懷疑態(tài)度的�？赡苡捎谖覀冮L期以來在思維定位方面過于迷信殺一儆百的作用，是到了值得反思的時候了。其實在100個貪官中如果只有一人被捉，就算殺了頭，對于其他官員的威懾力還是很小的。如果在100個貪官中有99人被捉，即使每人只判幾年，那刑罰的威懾力還是很巨大的。因此，對官員的腐敗懲處還是問責(zé)，其威懾力主要不是在于懲處或問責(zé)本身的嚴(yán)厲性，而是在于其普適性。
網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是民間自發(fā)形成的監(jiān)督形式，在當(dāng)前具有很大的優(yōu)勢，對官員的行為舉止、責(zé)任追求等具有很大的監(jiān)督作用。但其實它也是一把雙刃劍，關(guān)鍵問題是其真實性很難核實。因此，網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督可能具有先天的缺陷。目前的傳統(tǒng)媒體絕大部門是官方媒體，宣傳報道實行嚴(yán)格的官方審查制度，雖是十分必要的，但如果審查的結(jié)果是報喜不報憂或監(jiān)督往往是上對下的監(jiān)督，那么傳統(tǒng)媒體在監(jiān)督上還是難有大的作為的。如果網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體緊密合作，那其監(jiān)督作用可能是不允低估的。
不管采用什么樣的監(jiān)督方式，只要形成全面的、互相的監(jiān)督工作格局，遵循公開、透明、公正、客觀的監(jiān)督工作指導(dǎo)原則，那么就一定會有好的監(jiān)督效果。
值得一提的是，作為監(jiān)督者本身也需要接受監(jiān)督。問責(zé)制的理論基礎(chǔ)正在于對權(quán)力的不信任。若領(lǐng)導(dǎo)干部人人都是道德完人，那么權(quán)力亂作為或權(quán)力不作為也就不會發(fā)生了。既然權(quán)力被濫用是現(xiàn)實的存在，因此，要真正實現(xiàn)“有責(zé)必究”，需引入司法權(quán)和公民權(quán)來監(jiān)督制度的執(zhí)行，“以公民權(quán)利制約公共權(quán)力”。
因此，科學(xué)監(jiān)督體系的建設(shè)至關(guān)重要。只有上下左右互為依存、互相制約的環(huán)形監(jiān)督體系才算得上是科學(xué)的監(jiān)督體系。只有在科學(xué)監(jiān)督體系背景下的官員問責(zé)制才會讓黨滿意、讓人民滿意。
一個好的制度可能讓壞人變好，反之，一個不好的制度可能讓好人變壞。如果我們不從源頭上健全預(yù)防腐敗制度體系，不建立健全科學(xué)的監(jiān)督體系，那么“前腐后繼”式的腐敗窩竄案還會不斷地發(fā)生。因此，我們在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上述《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的同時，要更加重視科學(xué)監(jiān)督體系的建設(shè)。
