[ 劉建昆 ]——(2009-12-15) / 已閱6732次
前面是規(guī)劃，后面是征收——城市道路建設中的預定公物制度
劉建昆
城市道路的修筑工程，在世界各國均為公益事業(yè)。而道路工程往往涉及對土地及其地上物的征收。作為唐福珍案發(fā)生背景的，正是成都市有關方面修筑城市道路的行為。
臺灣地區(qū)的“公共設施保留地指定”，相當于法國的“公共道路劃界”，日本的城市規(guī)劃土地征收中“事業(yè)認定”（項目認定）。法國正規(guī)的征收程序，在行政階段包括事前公共調(diào)查、批準公用目的、具體位置調(diào)查和作出可轉(zhuǎn)讓決定四個步驟，王名揚認為：公共道路劃界實際上是一種“更方便更迅速的公用征收方式而沒有采取公用征收的正常程序”。因此，公共設施保留地的有關制度整體上也可以作為征收的一個步驟加以研究，而認為這實際上是一種征收的前置程序。其特點是：
1.在城市規(guī)劃區(qū)，依據(jù)城市規(guī)劃的抽象行政行為作出。臺灣地區(qū)《都市計劃法》規(guī)定：“都市計畫地區(qū)范圍內(nèi)，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路……”；法國“根據(jù)城市規(guī)劃而實施的劃界，不限于道路的調(diào)整和改進，也適用于新道路的開辟。”
2.行政機關得對該地塊實施建筑許可管制，并輔以警察權力打擊違法建筑。在法國“為了國有道路和高速公路的建設和改良，可以指定保留的土地，對保留土地不發(fā)給建筑許可證�！薄靶姓䴔C關在領發(fā)建筑許可證時，必須按照城市規(guī)劃進行�！迸_灣地區(qū)《都市計劃法》第五十一條：“依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續(xù)為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用�！迸_灣還專門制定了《都市計畫公共設施保留地臨時建筑使用辦法》。在日本經(jīng)過項目認定后所有權人“其自身變更土地房屋的形態(tài)，新建、改建或增建或者大修房屋時，事先需要得到都道府縣知事的批準。否則不能請求相應部分財產(chǎn)的補償�！�
3.原土地所有者負有建設上的不作為義務。臺灣地區(qū)《都市計劃法》第四十一條：“都市計畫發(fā)布實施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分區(qū)規(guī)定者，除準修繕外，不得增建或改建�！钡谖迨粭l：“依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續(xù)為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用�！痹诜▏吧厦嬉延薪ㄖ锖蛧鷫Φ耐恋兀瓌澖缬媱澚⒓窗l(fā)生
另一種效果:這個不動產(chǎn)因劃界而負擔一種衰退的役權(servitude de reculement)。就是說，該不動產(chǎn)的所有權者對于建筑物只能維持，不能加固以延長其存在的期間�！痹谌毡尽白皂椖空J定告示發(fā)布之日起，任何人未經(jīng)都道府縣知事的許可，禁止在項目設立地上從事會導致土地房屋形態(tài)改變等明顯影響項目運行的活動。”
4.條件成就后進入征收程序。在法國“在建筑物因衰退而摧毀，或因衰退造成危險，由行政機關命令摧毀時，該不動產(chǎn)成為光地，自動地成為道路的一個部分�！辈粍赢a(chǎn)所有者取得光地的補償金�！叭绻姓䴔C關急需進行道路改建，或者不動產(chǎn)所有者愿意趁早轉(zhuǎn)讓時，行政機關和所有者可以協(xié)商移轉(zhuǎn)所有權，或由行政機關采取公用征收方式取得所有權。”日本則“自項目認定告示公布之日起，項目設立人就因此獲得了裁決申請權。項目設立人可以在此之后的1年之內(nèi)，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決�！�
在臺灣地區(qū)《都市計畫法》第四十八條規(guī)定：“依本法指定之公共設施保留地供公用事業(yè)設施之用者，由各該事業(yè)機構依法予以征收或購買”。公共設施保留地的是否設置期限曾有過爭議。1988年修正的《都市計劃法》取消了原有的期限規(guī)定，1994年大法官釋憲亦認為：“無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使于期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計劃之整體�！钡沁b遙無期的征收，在臺灣久為詬病。
從中也可見，雖然有急緩之別，在具體的法律制度上，大陸法系立法例倒是具有相當?shù)囊恢滦浴?br>
二○○九年十二月十四日
