[ 劉建昆 ]——(2009-12-21) / 已閱7339次
城市管理“亂相”的憲政維度
劉建昆
城市管理當(dāng)今中國(guó)最具爭(zhēng)議的一個(gè)法律部門。城市管理中公權(quán)力運(yùn)用與公民權(quán)利保障發(fā)生沖突的問(wèn)題，經(jīng)常為世人詬病。然而從另外的層面上來(lái)看，城市管理（包括城管執(zhí)法）中所展現(xiàn)出來(lái)的紛紜“亂相”，其實(shí)是與憲政層面上的其他兩個(gè)方面密不可分：
一、公有財(cái)產(chǎn)及其分級(jí)管理的維度
《中華人民共和國(guó)憲法》第六條：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制�！钡谑䲢l規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”爭(zhēng)議語(yǔ)境中城市管理，其最本質(zhì)的特征即城市人民政府對(duì)于公共設(shè)施、公物的管理和保護(hù)。這兩個(gè)條款，是憲法中關(guān)于城市管理和城管執(zhí)法方面的公物管理權(quán)及公物警察權(quán)的基本條款。
在發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)不實(shí)行公物的分級(jí)管理體制。以最為典型的公物——道路為例，法國(guó)道路分為“國(guó)有道路、省有道路、市鎮(zhèn)道路”，“1930年的一個(gè)法律把大約40，000公里的省道和市鎮(zhèn)道路的所有權(quán)移轉(zhuǎn)于國(guó)家。1972年的一個(gè)法律規(guī)定大約55，000公里的國(guó)有道路可以移作為省道”。我國(guó)公路法也采用了公路分級(jí)管理體制。這些立法例表明，作為公有財(cái)產(chǎn)的公物，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級(jí)管理制度，也就是說(shuō)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將公物劃分給中央和各地分別行使其管理權(quán)，是公物法上的一個(gè)重要內(nèi)容。反觀我國(guó)《物權(quán)法》，第四十五條規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！弊鳛榛驹瓌t，這一規(guī)定實(shí)際上也給公物的分級(jí)管理留下了拓展的空間，在域外，凡舉重要公物的管理及其警察權(quán)保護(hù)，多以法律定之，如法國(guó)的《海岸法》，日本的《下水道法》，臺(tái)灣地區(qū)《共同管道法》，諸如此類。但是遺憾的是，除了《公路法》，我國(guó)大量的公物例如城市公園，廣場(chǎng)，市區(qū)道路、市政設(shè)施等，根據(jù)現(xiàn)有法律（包括國(guó)務(wù)院和建設(shè)部的法規(guī)），難以確定區(qū)分其級(jí)別，這些公物的管理體制依據(jù)多是基于地方自定的規(guī)則、慣例而不是法律。由此帶來(lái)的一個(gè)后果就是，各級(jí)政府在公物管理權(quán)的行使上，十分混亂。同樣，作為與公物管理制度密切相關(guān)的公物警察權(quán)制度，也因此異彩紛呈。各級(jí)各地紛紛制定相應(yīng)的城市“相對(duì)最集中行政處罰權(quán)”的各種規(guī)定，然而受地方立法權(quán)限的限制，這些規(guī)定從保護(hù)范圍到保護(hù)手段，距離科學(xué)化相去甚遠(yuǎn)。
實(shí)施公物分級(jí)管理體制，必須要在憲政層面上確認(rèn)公有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的分級(jí)所權(quán)，以此建立公物的分級(jí)管理制度，并且規(guī)定公物分級(jí)管理制度的基本法律框架，即地方各級(jí)在哪一個(gè)層面上，在哪一個(gè)范圍內(nèi)可以自行制定公物管理權(quán)和公務(wù)物警察權(quán)的規(guī)則，在具體實(shí)施中應(yīng)該遵循哪些原則。
二、單一體制下地方自治的維度。
實(shí)行地方自治，可以開發(fā)人民智識(shí)，促進(jìn)地方文明開化，提高民眾自主能力。然而在我國(guó)現(xiàn)行“單一制”體制下，地方自治缺乏法定權(quán)力的空間，由此在公物法帶來(lái)的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題就是，盡管地方各級(jí)實(shí)際掌握、管理和保護(hù)著大量的公物，但是這種掌握、管理和保護(hù)很難得到法律層面的確認(rèn)，公物分級(jí)管理的制度十分混亂。可以說(shuō)，我國(guó)城管制度的亂相，在一定程度上是與地方與中央的權(quán)責(zé)不清有很大的聯(lián)系。
在日本的地方自治制度中，公的設(shè)施是管理一項(xiàng)重要自治權(quán)力。根據(jù)日本的自治法，公的設(shè)施是指普通地方公共團(tuán)體為增進(jìn)居民福利而建造的供居民利用的設(shè)施。“關(guān)于公的設(shè)施的管理，除法律和政令有特別規(guī)定的，必須由地方公共團(tuán)體議會(huì)條例對(duì)其作出規(guī)定。原因在于:居民利用、使用公的設(shè)施時(shí)，有關(guān)使用申請(qǐng)程序、使用條件等事項(xiàng)必須事前讓居民知曉，給予居民使用上的便利。同時(shí)，還有必要排除違反便利居民目的的運(yùn)營(yíng)管理方式。地方公共團(tuán)體制定有關(guān)公的設(shè)施管理?xiàng)l例時(shí)，應(yīng)規(guī)定的事項(xiàng)包括:利用公的設(shè)施的許可、利用費(fèi)的金領(lǐng)和收取方法及利用費(fèi)的減免、利用的限制、公的設(shè)施管理的委托、罰則等。”在臺(tái)灣地區(qū)，城市管理中如攤販管理、市區(qū)道路挖掘的公物警察等，也均屬自治事項(xiàng)，各地方可以制定各種自治條例。
可以說(shuō)，即便是中央在產(chǎn)權(quán)層面上對(duì)城市公共設(shè)施等公物的管理和保護(hù)有了立法，中央也不可能對(duì)地方的管理事物大包大攬，其具體的執(zhí)行和管理、保護(hù)，有必須下放到地方各級(jí)政府。從實(shí)務(wù)的上看，在一定程度上，城市公用設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理和保護(hù)，確是是一種地方事權(quán)。然而，與財(cái)政稅收上“一管就死，一放就亂”的中國(guó)式自治悖論一樣，目前城市公物管理和保護(hù)的放，同樣出現(xiàn)的“亂”的跡象。這不能不讓我們深思，究竟什么樣的地方自治制度才是適合中國(guó)的？
筆者曾經(jīng)偶爾看到臺(tái)灣地區(qū)某地方議員討論當(dāng)?shù)財(cái)傌渾?wèn)題和違章建筑問(wèn)題的速記錄，一個(gè)深切的感覺是，沒有真正意義上地方民主的滋養(yǎng)，是形成不了真正的地方自治的；尤其在城管執(zhí)法方面，當(dāng)完善的中央立法與獨(dú)立的地方治權(quán)這兩種重要支撐均不存在的情況下，恐怕還要亂上一段時(shí)間。
二○○九年十二月二十日
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劉建昆
