[ 董偉 ]——(2010-1-13) / 已閱10196次
非法營(yíng)運(yùn)研究
董偉
[內(nèi)容提要]“上海釣魚執(zhí)法”事件一出，將交通部門查處非法營(yíng)運(yùn)推到了風(fēng)口浪尖上。一片質(zhì)疑聲中，交通執(zhí)法者必須反思的是：我們?cè)趫?zhí)法方式和認(rèn)定非法營(yíng)運(yùn)上究竟出了哪些問題？筆者無意再在執(zhí)法方式上進(jìn)行糾纏，而是想在后一個(gè)問題，即非法營(yíng)運(yùn)認(rèn)定的問題上作一點(diǎn)探究，為交通行政執(zhí)法工作盡點(diǎn)綿薄之力。
[關(guān)鍵詞]非法營(yíng)運(yùn)；合法營(yíng)運(yùn)；經(jīng)營(yíng)性；商業(yè)性
什么是“非法營(yíng)運(yùn)”，《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》是如此表述的：“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”。盡管該條例對(duì)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了分類，但對(duì)“什么是道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”并沒有作出詳細(xì)說明。這既成了該條例的“軟肋”，也為執(zhí)法人員查處非法營(yíng)運(yùn)留下了“空間”。于是乎，有毛便是鴨，讓人見識(shí)了少數(shù)交通執(zhí)法者的執(zhí)法“水平”和運(yùn)用法條的“能力”。在一次又一次的“自我陶醉”中，絲毫感覺不到危機(jī)的來臨，“釣魚執(zhí)法”等變著花樣的執(zhí)法方式開始粉墨上演，最終在正義的討伐聲中狼狽落幕。筆者也是一名交通執(zhí)法人員，揚(yáng)揚(yáng)家丑的目的無非是想讓我們自己警醒：在依法行政，科學(xué)發(fā)展的大的政冶背景下，誰(shuí)也不要把自己的執(zhí)法工作當(dāng)兒戲，誰(shuí)褻瀆了自己手中的權(quán)力，誰(shuí)就將在公平正義聲中被淹沒。下面開始切入正題。
一．從矛盾的同一性與斗爭(zhēng)性的辯證關(guān)系中看非法營(yíng)運(yùn)
矛盾的同一性與斗爭(zhēng)性的辯證關(guān)系告訴我們，斗爭(zhēng)性離不開同一性，斗爭(zhēng)性存在于同一性之中。矛盾雙方在統(tǒng)一中對(duì)立，只有具有某種共同基礎(chǔ)或共同指向的東西，才能呈現(xiàn)出“排斥”或“斗爭(zhēng)”的傾向。 “非法營(yíng)運(yùn)”與“合法營(yíng)運(yùn)”相對(duì)，非法營(yíng)運(yùn)與合法營(yíng)運(yùn)最大的區(qū)別就在于，非法營(yíng)運(yùn)未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，說到底，就是沒有取得那本代表營(yíng)運(yùn)資格的證書。非法營(yíng)運(yùn)與合法營(yíng)運(yùn)具有不共戴天的斗爭(zhēng)性，正是因?yàn)榉欠I(yíng)運(yùn)者對(duì)合法營(yíng)運(yùn)者的利益造成了實(shí)質(zhì)性的侵害，才會(huì)構(gòu)成我們法律、法規(guī)的制裁對(duì)象，這本身說明了非法營(yíng)運(yùn)和合法營(yíng)運(yùn)在行為的特征上具有一致性。“你走你的陽(yáng)關(guān)道，我走我的獨(dú)木橋”，“斗爭(zhēng)性”從何談起？經(jīng)營(yíng)行為在法律上又稱為營(yíng)業(yè)，是指任何的營(yíng)利事業(yè)，要構(gòu)成營(yíng)業(yè)必須具備目的上的營(yíng)利性、時(shí)間上的連續(xù)性和前后行為的一致性。也就是說，營(yíng)業(yè)是行為主體在一段時(shí)期內(nèi)連續(xù)不斷地從事某種同一性質(zhì)的營(yíng)利活動(dòng)，具有重復(fù)性和經(jīng)常性的特點(diǎn)，即使某種行為的目的在于營(yíng)利，但只是偶爾為之，也不能算是營(yíng)業(yè)。如果某種行為不能構(gòu)成從事運(yùn)輸?shù)臓I(yíng)業(yè)，那么也就不能構(gòu)成營(yíng)運(yùn)行為，也就談不上構(gòu)成非法營(yíng)運(yùn)。[1]也就是說，合法經(jīng)營(yíng)者是將從事旅客運(yùn)輸或貨物運(yùn)輸當(dāng)做自己的職業(yè)，為消費(fèi)者提供的是一種穩(wěn)定的、連續(xù)的服務(wù)，他提供運(yùn)輸服務(wù)所獲取的利潤(rùn)是作為自己投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或生活消費(fèi)的主要來源，說得再直白一點(diǎn)，他就是吃的這碗飯。而我們?cè)谌粘z查中發(fā)現(xiàn)的行為人提供的一次性、偶而為之的運(yùn)輸服務(wù)，即使是有償?shù)�，不宜將其認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)。因?yàn)闊o論是從其運(yùn)輸特點(diǎn)上，還是從社會(huì)危害性，最主要對(duì)合法營(yíng)運(yùn)的沖擊上，將其認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)都是不妥的。
二．從量變到質(zhì)變的辯證關(guān)系中看非法營(yíng)運(yùn)
量變是質(zhì)變的基礎(chǔ)和前提。就是說事物質(zhì)的變化不可能偶然的無根據(jù)的產(chǎn)生和出現(xiàn)，它有其基礎(chǔ)和前提，這就是量變。沒有長(zhǎng)期的量的積累、準(zhǔn)備、質(zhì)變的發(fā)生是不可能的。其實(shí)，要有效遏止和杜絕“釣魚式執(zhí)法”，堵塞制度漏洞，基本前提是正確區(qū)分“非法營(yíng)運(yùn)”和市民間以補(bǔ)償成本為目的的一般交易行為。從理論上講，兩者的最大也是最根本的區(qū)別在于，前者是經(jīng)營(yíng)行為，而后者則不是�！敖�(jīng)營(yíng)行為”的法律含義是十分明確的，即以營(yíng)利為目的，以不特定的公眾為服務(wù)對(duì)象，長(zhǎng)期和反復(fù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)交易行為。如果這種行為是有證照，獲得法律許可的，即是“合法經(jīng)營(yíng)”，相反，如果沒有相關(guān)證照和資格，未獲得法律許可，則屬于“非法經(jīng)營(yíng)”。[2]也就是說， 一般交易行為與經(jīng)營(yíng)行為從交易的角度來說是一般與特殊的關(guān)系，經(jīng)營(yíng)行為是基于運(yùn)輸勞務(wù)而發(fā)生的特殊交易行為，是一般交易行為量變后產(chǎn)生的質(zhì)變。那么，怎樣做到能夠懲罰真正的非法營(yíng)運(yùn)而避免處罰有償搭車行為呢？因?yàn)闆]有相關(guān)證照和資格而非法營(yíng)運(yùn)的行為人，必須在一段時(shí)期內(nèi)連續(xù)不斷地從事營(yíng)運(yùn)活動(dòng)，那么，行政執(zhí)法者在第一次發(fā)現(xiàn)某司機(jī)存在有償搭客行為時(shí)，可以對(duì)該司機(jī)進(jìn)行口頭警示，告知他非法營(yíng)運(yùn)行為的違法性和相應(yīng)的法律后果。同時(shí)，對(duì)于這一警示行為以及車輛牌號(hào)、司機(jī)姓名等情況進(jìn)行詳細(xì)記錄。如果以后再次發(fā)現(xiàn)該司機(jī)存在有償搭客行為，就可以初步認(rèn)定其構(gòu)成非法營(yíng)運(yùn)，并進(jìn)行重點(diǎn)取證。利用這種執(zhí)法的“人性化”，就能較好地避免由于司機(jī)的善意助人而遭到處罰。
三.從對(duì)交通部規(guī)章的正確解讀中看非法營(yíng)運(yùn)
交通部配套規(guī)章《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第三條對(duì)“道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)”作了如下定義：本規(guī)定所稱道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，是指用客車運(yùn)送旅客、為社會(huì)公眾提供服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運(yùn)活動(dòng)，包括班車（加班車）客運(yùn)、包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)；《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》第二條對(duì)“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”作了如下定義：本規(guī)定所稱道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，是指為社會(huì)提供公共服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路貨物運(yùn)輸活動(dòng)。結(jié)合兩部規(guī)章的規(guī)定，我們可以得出認(rèn)定客運(yùn)經(jīng)營(yíng)和貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)的兩個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)：一.是“社會(huì)公眾”標(biāo)準(zhǔn)。即服務(wù)對(duì)象的不特定性，如果服務(wù)的對(duì)象是特定的、附加條件的，則不構(gòu)成這里的經(jīng)營(yíng)。如自貨自運(yùn)車輛、專門接送職工的廠車不屬于營(yíng)運(yùn)車輛之列；二.是“商業(yè)性質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)安大學(xué)運(yùn)輸管理系雷孟林老師在解釋此處的“商業(yè)性質(zhì)”時(shí)曾指出：“商業(yè)性的本質(zhì)特征是以營(yíng)利為目的。以營(yíng)利為目的與營(yíng)業(yè)并不完全相同，營(yíng)業(yè)是指以營(yíng)利為目的連續(xù)從事同一種或幾種活動(dòng)，而以營(yíng)利為目的的行為的范圍較之營(yíng)業(yè)的范圍要寬，偶爾從事某一行為的目的也可能是以營(yíng)利為目的的。鑒于以營(yíng)利為目的的成立并不考慮是否發(fā)生了費(fèi)用結(jié)算、實(shí)際上是否獲取了利潤(rùn)，也不考慮是偶然地從事一次、還是連續(xù)從事同一活動(dòng)等客觀因素，而僅僅考慮的是其從事交易的目的是不是為了營(yíng)利這一主觀心理因素，故本文將商業(yè)性要件稱之為主觀性標(biāo)準(zhǔn)�！盵3]對(duì)于這樣的解釋，筆者實(shí)在不敢茍同，認(rèn)為這是一種“斷章取義”，有將交通部規(guī)章調(diào)整的范圍擴(kuò)大化之嫌。筆者認(rèn)為，交通部的立法本意是要將具有商業(yè)活動(dòng)特征的道路客運(yùn)活動(dòng)和貨運(yùn)活動(dòng)納入調(diào)整的范圍。之所以用“商業(yè)性質(zhì)”，因?yàn)榈缆愤\(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)并不屬于傳統(tǒng)意義上的商業(yè)，但其活動(dòng)體現(xiàn)出商業(yè)活動(dòng)的本質(zhì)特征。按學(xué)界通說，現(xiàn)代“商”的具體種類包括：其一，買賣商，也即“固有商”，是指以營(yíng)利為目的直接進(jìn)行財(cái)貨交易的行為；其二，“輔助商”，指以間接媒介財(cái)貨交易為目的的營(yíng)業(yè)活動(dòng)，實(shí)際上是輔助固有商營(yíng)業(yè)得以實(shí)現(xiàn)的商事行為，如貨物運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、代理、居間、行紀(jì)等；其三，雖不具有直接或間接媒介貨物交易的目的，但其行為性質(zhì)與固有商和輔助商有密切聯(lián)系，為其提供商業(yè)條件的營(yíng)業(yè)活動(dòng)，如融資、信托、加工、承攬、出版等，學(xué)者稱之為“第三種商”。其四，僅與第三種商有牽連關(guān)系的營(yíng)業(yè)活動(dòng)，如廣告宣傳、人身與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、餐飲娛樂、旅游服務(wù)、信息咨詢等，即“第四種商”。[4]既然道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)行為同時(shí)也是一種商行為，那么商行為具有哪些特征呢？一般認(rèn)為商行為具有以下特征：(1)商行為是以營(yíng)利為目的的行為；（2）商行為是經(jīng)營(yíng)性行為，即商主體至少在一段時(shí)期內(nèi)連續(xù)不斷地從事某種統(tǒng)一性質(zhì)的營(yíng)利活動(dòng)，屬于一種職業(yè)性營(yíng)利行為；（3）商行為是體現(xiàn)商事交易特點(diǎn)的行為。[5]這些特征與上面所論述的不謀而合，構(gòu)成了認(rèn)定經(jīng)營(yíng)行為內(nèi)在的統(tǒng)一。
綜上所述，筆者想對(duì)“非法營(yíng)運(yùn)”作如下定義：所謂非法營(yíng)運(yùn)，就是未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，以營(yíng)利為目的，連續(xù)、反復(fù)、有償?shù)貫樯鐣?huì)公眾提供道路旅客運(yùn)輸或貨物運(yùn)輸服務(wù)的商行為。
那么為什么在執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)機(jī)械認(rèn)定非法營(yíng)運(yùn)的情形呢？筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)主要方面進(jìn)行分析：一.從外因方面。日常監(jiān)管工作中，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)小面包車載貨、私家車載客的現(xiàn)象，它們的確也具備了一些運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的外部形式，但徒具外部形式，并不能據(jù)此認(rèn)定其具備經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)。有執(zhí)法人員提出，如果是學(xué)雷鋒做好事，就不應(yīng)該收錢，收了錢就是從事營(yíng)運(yùn)。筆者針對(duì)這種觀點(diǎn)想要說的是，達(dá)不到學(xué)雷鋒做好事的標(biāo)準(zhǔn)就一定構(gòu)成營(yíng)運(yùn)嗎？難道學(xué)雷鋒做好事的標(biāo)準(zhǔn)與營(yíng)運(yùn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是非此即彼的關(guān)系嗎？難道我們要把所有的交易行為不加分析地都扣上“經(jīng)營(yíng)”的帽子嗎？值得我們深思。二.從內(nèi)因方面。如果我們的執(zhí)法動(dòng)機(jī)不純，如果執(zhí)法夾帶了謀取私利的因素，就很難保證我們對(duì)非法經(jīng)營(yíng)的認(rèn)定是理性的，是合情合理的。中國(guó)有句成語(yǔ)叫“利令智昏”。我建議我們的執(zhí)法人員在上路執(zhí)法時(shí)頭腦是清醒的，行為是理智的。還有一個(gè)重要方面，就是執(zhí)法人員自身的法律素質(zhì)，這其中包含很多的內(nèi)容。有對(duì)法律條文的理解把握，有對(duì)立法意圖的領(lǐng)會(huì)，還包括諸如證據(jù)意識(shí)等。
行文至此，筆者已無太多話要說。請(qǐng)所有交通執(zhí)法戰(zhàn)線的同仁謹(jǐn)記“上海釣魚執(zhí)法”事件給我們帶來的慘痛教訓(xùn)！謹(jǐn)記這是一個(gè)依法行政、科學(xué)發(fā)展的法制國(guó)家！謹(jǐn)記我們是人民的服務(wù)員，不是戕害人民的罪人!謹(jǐn)記執(zhí)法權(quán)是公權(quán)力，不能用來謀取私利！謹(jǐn)記我們打擊的是非法營(yíng)運(yùn)，不是打擊民眾對(duì)政府及政府執(zhí)法部門的公信力！（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)運(yùn)輸管理處 0515-88177620）
參考文章
[1]劉建剛.從“釣魚”案看非法營(yíng)運(yùn)與有償搭車.載劉建剛法律博客
[2]李克杰.“釣魚執(zhí)法”源于違法認(rèn)定簡(jiǎn)單化.載中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
[3]雷孟林，郗恩崇.界定經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為需要輔助性標(biāo)準(zhǔn).載運(yùn)輸經(jīng)理世界網(wǎng)
[4]劉保玉，陳龍業(yè).析商事通則與民法一般規(guī)則的關(guān)系.載中國(guó)民商法律網(wǎng)
[5]范健，王建文.商主體論綱.載中國(guó)民商法律網(wǎng)
