[ 奚正輝 ]——(2010-1-13) / 已閱14151次
取消集體土地——論一元化的土地所有權(quán)制
奚正輝
內(nèi)容摘要
現(xiàn)今土地所有權(quán)分為集體土地與國(guó)有土地，這種分類(lèi)導(dǎo)致了一些土地問(wèn)題的產(chǎn)生，如小產(chǎn)權(quán)房、宅基地房屋轉(zhuǎn)讓、以租代征等。而且這種所有權(quán)的分類(lèi)，使集體土地處于國(guó)有土地陪襯與補(bǔ)充的地位，并限制了集體土地的流轉(zhuǎn)，降低了集體土地的價(jià)值，并侵害了農(nóng)民的權(quán)利。土地不應(yīng)該從所有權(quán)角度進(jìn)行區(qū)分管理，而應(yīng)該從土地的用途與使用上進(jìn)行管理才更為科學(xué)合理。集體所有制土地統(tǒng)一歸并到國(guó)有制土地之中，建立一元化的土地國(guó)有權(quán)制，這種改革是可行的，也是必須的。中國(guó)的國(guó)有土地制度相對(duì)比較全面，故將集體土地納入到國(guó)有土地的改革就相對(duì)比較容易。
筆者從農(nóng)村走進(jìn)了城市，對(duì)城鄉(xiāng)差別有著較深的感觸。一路走來(lái)，一直比較關(guān)心腳下的這片土地，后來(lái)有機(jī)會(huì)考上了法學(xué)院，研讀了中國(guó)關(guān)于各種有關(guān)土地制度的規(guī)定，對(duì)中國(guó)的土地制度在不斷地深入了解。在讀書(shū)時(shí)，就知道《中華人民共和國(guó)憲法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法》都有規(guī)定：土地從所有權(quán)分為國(guó)有土地與集體土地，個(gè)人是沒(méi)有土地所有權(quán)的。這個(gè)規(guī)定已經(jīng)牢記了十幾年，沒(méi)有動(dòng)搖過(guò)。但是在越來(lái)越熟悉中國(guó)土地制度的過(guò)程中，也遇到了不少中國(guó)土地制度方面的問(wèn)題，筆者一直在困惑，一直沒(méi)有找到答案。于是就冒出了一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)，中國(guó)的土地為什么分為國(guó)家所有與集體所有？中國(guó)的土地為什么不能只屬于國(guó)家？中國(guó)能不能廢除集體所有制土地，將原來(lái)的集體所有制土地統(tǒng)一歸并到國(guó)有制土地之中？
在把上述問(wèn)題一一思考過(guò)之后，筆者大膽地提出：取消集體土地所有權(quán)制，將集體所有制土地統(tǒng)一歸并到國(guó)有制土地之中，建立一元化的土地國(guó)有權(quán)制。
取消集體土地所有權(quán)制的原因
現(xiàn)行的土地問(wèn)題絕大部分是因?yàn)橹袊?guó)的土地所有權(quán)制度過(guò)于混亂，權(quán)能不清晰造成的，將集體土地吸收合并為國(guó)有土地，建立一元化的國(guó)有土地所有權(quán)制，對(duì)現(xiàn)行的土地制度做一次徹底的改革，可以解決目前的問(wèn)題。
1、從歷史成因看，應(yīng)該取消集體土地所有權(quán)制。
新中國(guó)解放至今，中國(guó)的土地所有權(quán)制度也是經(jīng)歷過(guò)轉(zhuǎn)變的，1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》第8條：國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。可見(jiàn)新中國(guó)解放后，中國(guó)共產(chǎn)黨將土地的所有權(quán)分給了農(nóng)民。后來(lái)在歷次憲法修改時(shí)，才確立了集體土地的概念，并將農(nóng)民的土地所有權(quán)歸入到集體土地所有權(quán)中，并且限制了集體土地的流轉(zhuǎn)。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程是剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但是這與中國(guó)的社會(huì)制度有關(guān)，土地統(tǒng)一為國(guó)家所有是符合中國(guó)的根本制度。但是之后的立憲將農(nóng)民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)利。無(wú)論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民都是中國(guó)公民，即便他們都沒(méi)有土地所有權(quán)，也應(yīng)該擁有平等的土地使用權(quán)，而不能區(qū)別對(duì)待。城鎮(zhèn)居民不能買(mǎi)集體土地，這是對(duì)城鎮(zhèn)居民的不公；農(nóng)民不能賣(mài)集體土地則是對(duì)農(nóng)民不公。所以取消集體土地所有權(quán)制，統(tǒng)一到國(guó)有土地，是最為公平和最符合中國(guó)根本制度的做法。
2、從區(qū)分的界限看，可以取消集體土地所有權(quán)制。
隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)有土地與集體土地的界限是越來(lái)越模糊。從土地用途分，國(guó)有土地與集體土地都分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，兩者沒(méi)有區(qū)別。從登記的角度分，集體土地與國(guó)有土地的登記部門(mén)也是一樣的。從物理形態(tài)分，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國(guó)有土地越來(lái)越混同，經(jīng)常在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的轄區(qū)內(nèi)既有國(guó)有土地又有集體土地。從所有權(quán)人角度，集體土地的所有權(quán)人村委會(huì)也是隸屬于國(guó)家，所有權(quán)人角度也是一樣的。
3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權(quán)制是大勢(shì)所趨。
現(xiàn)在城鎮(zhèn)戶籍越來(lái)越多，農(nóng)村戶籍越來(lái)越少，只有農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的。而且戶籍制度嚴(yán)重制約了人口的流動(dòng)與人才的交流，部分地區(qū)仍然存在戶籍歧視，現(xiàn)有的戶籍制度越來(lái)越跟不上時(shí)代的發(fā)展，進(jìn)行戶籍制度改革的呼聲越來(lái)越高漲，國(guó)家也出臺(tái)了一些變通政策。筆者認(rèn)為取消農(nóng)村、城鎮(zhèn)戶籍的區(qū)別，打破二元戶籍制度，建立統(tǒng)一的戶籍制度是大勢(shì)所趨。若統(tǒng)一了戶籍制度，那么城鎮(zhèn)居民理所當(dāng)然可以買(mǎi)農(nóng)村宅基地的房屋，農(nóng)村居民當(dāng)然也有權(quán)購(gòu)買(mǎi)城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國(guó)有土地所有權(quán)制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國(guó)有土地也是大勢(shì)所趨。
4、從土地承包制度看，取消集體土地所有權(quán)制。
目前中國(guó)的農(nóng)村土地承包采取了兩種方式：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式與招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商承包方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭承包的方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的社會(huì)需求。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧：農(nóng)村土地承包制是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國(guó)廣大農(nóng)民20多年來(lái)能夠解決溫飽問(wèn)題，承包制功不可沒(méi)。但20多年來(lái)的實(shí)踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來(lái)越突出。越來(lái)越多的農(nóng)民走出了農(nóng)村去打工、求學(xué)、做生意，這些離開(kāi)的農(nóng)民絕大多數(shù)都不愿意再回去耕種，甚至已經(jīng)不會(huì)耕種了，這也造成了農(nóng)村出現(xiàn)了大量的荒地或半荒地（只播種不耕耘）。而且隨著科技的發(fā)展，家庭承包方式制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)也需要專(zhuān)業(yè)、科技和規(guī)模，才能提高產(chǎn)量，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是家庭承包的方式不可能達(dá)到專(zhuān)業(yè)化、科技化、規(guī)模化，主要是因?yàn)榧彝コ邪霓r(nóng)民缺乏知識(shí)、缺乏資金、缺乏勞動(dòng)力。家庭承包方式會(huì)逐漸減少，公開(kāi)的承包方式逐漸步入主導(dǎo)地位。從承包方式的變化趨勢(shì)而言，將集體土地納入到國(guó)有土地之中也就更順理成章。
5、從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展看，取消集體土地所有權(quán)制。
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天的情況下，需要進(jìn)行變革，這是中央政府最近制定的發(fā)展政策。十七屆三中全會(huì)中，胡錦濤提出：加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)大，原來(lái)的農(nóng)村，現(xiàn)在都變成了城市，城市與農(nóng)村的界限也越來(lái)越模糊，有些地方的農(nóng)村發(fā)展得反而比城市好。打破城鄉(xiāng)隔離、分治的壁壘，也是我們這個(gè)時(shí)代的趨勢(shì)。將農(nóng)村與城市統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一發(fā)展，取消原來(lái)的分開(kāi)規(guī)劃，各自發(fā)展的制度。原來(lái)中國(guó)政府過(guò)于重視城市的發(fā)展，忽視了農(nóng)村發(fā)展的重要性，其實(shí)農(nóng)村與城市是相互依托的，沒(méi)有農(nóng)村只有城市，這個(gè)城市就很難生存；只發(fā)展城市、不發(fā)展農(nóng)村，這個(gè)社會(huì)就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。其實(shí)將農(nóng)村納入到城市中，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，將會(huì)迎來(lái)社會(huì)發(fā)展的新紀(jì)元。
6、從價(jià)值角度看，取消集體土地所有權(quán)制。
商品的流通可以使商品的價(jià)值最大化，從流通角度而言，集體土地的價(jià)值明顯要低于國(guó)有土地。集體土地不能自由流轉(zhuǎn)，這也導(dǎo)致了集體土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格很低，集體土地被征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格也低廉。所以將集體土地納入國(guó)有土地，增加集體土地的價(jià)值。我們經(jīng)常會(huì)看到一些評(píng)論：不允許宅基地的轉(zhuǎn)讓是為了保護(hù)農(nóng)民的利益。筆者每次看到這種評(píng)論就非常氣憤，與其說(shuō)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，還不如說(shuō)是剝奪了農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。難道限制其自由，是為了保護(hù)他嗎？將集體土地歸入國(guó)有土地，是還農(nóng)民以公平。農(nóng)民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集體土地，而是國(guó)有土地，那么農(nóng)民都擁有了自己的別墅，試問(wèn)哪個(gè)農(nóng)民不愿意呢？
中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，共產(chǎn)主義是中國(guó)發(fā)展的目標(biāo)，建立統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度是非常有必要的，而且將土地所有權(quán)統(tǒng)一為國(guó)有土地更符合中國(guó)的政治體制。
結(jié)論
只有建立一元化的土地國(guó)有權(quán)制，中國(guó)的土地制度才能理順，中國(guó)目前的土地問(wèn)題就會(huì)迎刃而解，筆者的困惑也能解決。筆者認(rèn)為必須為此搖旗吶喊，希望更多的人能夠理解，并贊成這個(gè)觀點(diǎn)，盡早地進(jìn)行中國(guó)土地所有權(quán)制的改革。
奚正輝 上海中匯律師事務(wù)所 律師
