[ 牛建國(guó) ]——(2010-2-23) / 已閱13272次
論中國(guó)引進(jìn)公訴律師制度的可行性
牛建國(guó) 彭傳雨
內(nèi)容摘要：建立公訴律師制度的構(gòu)想是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段人民檢察院辦案工作情況，結(jié)合現(xiàn)行司法體制改革的方向和公職律師試點(diǎn)工作情況，并依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)提出的，具有可行性的制度建設(shè)建議。公訴律師制度的建立對(duì)于提升檢察院辦案質(zhì)量，完善我國(guó)司法體制改革，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展均有重要意義。本文重點(diǎn)從公訴律師的必要性和可行性方面進(jìn)行論述，并提出現(xiàn)階段公訴律師運(yùn)行的模式，為探索公訴律師制度的建立開拓道路。
關(guān)鍵詞：公訴律師；司法改革；必要性；可行性
引 言
公訴律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受人民檢察院的聘請(qǐng)，代表人民檢察院對(duì)公訴案件的被告人提起公訴并追究其法律責(zé)任的執(zhí)業(yè)人員。探尋公訴律師制度的建立是探尋我國(guó)司法制度改革的一個(gè)組成部分，我國(guó)現(xiàn)行的司法制度是在新中國(guó)成立后逐步建立和發(fā)展起來的，由于受各種因素的影響，我國(guó)現(xiàn)行司法制度因其自身的缺陷已難以適應(yīng)我國(guó)法律的有效實(shí)施和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。因此，司法制度的改革勢(shì)在必行，而公訴律師制度的建立也確有其必要性和可行性。
一、公訴律師的必要性
開創(chuàng)檢察院聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師代表人民檢察院對(duì)公訴案件的被告人提起公訴的先河，并非嘩眾取寵，制造改革虛假繁榮，而是有其真實(shí)必要性。
�。ㄒ唬┙⒐V律師制度對(duì)提升檢察院辦案能力，提高檢察院辦案質(zhì)量具有重要作用。如今的檢察院公訴部門面對(duì)的犯罪，日益呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，犯罪手段逐步升級(jí)，危害程度日益加深。對(duì)越來越多的專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)影響大的復(fù)雜疑難案件，傳統(tǒng)的辦案模式已經(jīng)不能滿足需要，這就要求辦案人員不僅要有合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、知識(shí)儲(chǔ)備，而且要有較強(qiáng)的實(shí)際工作能力、高超的法庭辯論技巧，否則就難以履行控告犯罪的職責(zé)。而與這嚴(yán)峻的辦案現(xiàn)實(shí)相對(duì)應(yīng)的恰好又是基層檢察院良莠不齊的人員構(gòu)成。據(jù)了解，現(xiàn)有的檢察官80%以上是在2002年實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一司法考試前任命的，他們沒有經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，大多數(shù)不具備法律專業(yè)知識(shí)和水平，盡管通過長(zhǎng)期的司法實(shí)踐，他們積累了一定的辦案經(jīng)驗(yàn)，能基本勝任本職工作，但與現(xiàn)行檢察官法和檢察工作的發(fā)展要求相比，專業(yè)化水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，已成為制約檢察工作發(fā)展的一大重要因素。而且，根據(jù)對(duì)基層檢察院檢察官隊(duì)伍年齡的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：年齡在30歲以下的檢察官僅占5%左右；年齡在40歲以上的占65%以上，特別是從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來和一些年齡偏高的檢察官，因身體等各方面的原因，只好長(zhǎng)年休假或是安排到非業(yè)務(wù)部門工作，無法發(fā)揮檢察官的重要作用。2001年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)檢察官法》進(jìn)行了修正，將初任檢察官的選任資格納入到國(guó)家統(tǒng)一司法考試中，而近幾年檢察機(jī)關(guān)參加初任司法考試的人員通過率僅為2%左右。如此的人員構(gòu)成，實(shí)在是令人擔(dān)憂。因此，通過建立公訴律師制度，將部分案件授權(quán)給聘請(qǐng)的公訴律師處理對(duì)于緩解基層檢察院業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低與辦案高要求之間的矛盾具有重要作用。
�。ǘ┙⒐V律師制度對(duì)于打通選拔優(yōu)秀律師進(jìn)入檢察院的渠道，解決檢察院人才單向流動(dòng)問題具有重要意義�，F(xiàn)實(shí)生活中，檢察官轉(zhuǎn)行做律師的不少;律師轉(zhuǎn)行做檢察官的還不多見。對(duì)于這一人才的單向流動(dòng)現(xiàn)象，究其原因而言，除了律師與檢察官之間的收入的存在差異外，準(zhǔn)入制度上的限制也不容忽視。倡導(dǎo)司法機(jī)關(guān)從律師中選拔優(yōu)秀人才理念，多年來一直存在，司法機(jī)關(guān)也作過有益嘗試，但一直沒有形成制度。最大的阻礙就在于，按照目前的公務(wù)人員招錄制度，即使通過司法考試，還要再通過公務(wù)員考試才能進(jìn)入檢察院，而一些律師執(zhí)業(yè)多年，還要求他們要通過選拔性的公務(wù)員考試才能進(jìn)入檢察院，無論從年齡上還是從精力上都有點(diǎn)勉為其難。因此，建立公訴律師制度，讓有志于從事公訴律師的社會(huì)律師通過聘請(qǐng)就能進(jìn)入檢察院，這對(duì)解決檢察院人才流失問題具有很好的調(diào)整作用。
（三）建立公訴律師制度有利于檢察院集中精力履行法律監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。而根據(jù)我國(guó)檢察官法的規(guī)定，檢察官的職責(zé)包括：（1）依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作；（2）代表國(guó)家進(jìn)行公訴；（3）對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查；（4）法律規(guī)定的其他職責(zé)。由此可見，法律監(jiān)督是憲法規(guī)定的人民檢察院的主要職責(zé)，雖然代表國(guó)家進(jìn)行公訴也是對(duì)法律進(jìn)行監(jiān)督的一種表現(xiàn)，但是更多的體現(xiàn)了一種司法權(quán)利的行使。在我國(guó)，檢察院一直被定位在司法機(jī)關(guān)內(nèi)，與公安機(jī)關(guān)的刑偵部門、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)通稱為政法機(jī)關(guān)，都遵循和執(zhí)行最具強(qiáng)制性的刑事法律。檢察院更是如此，獨(dú)立行使檢察權(quán)，在訴訟活動(dòng)中享有一定的裁量權(quán)，如起訴和不起訴權(quán)，批準(zhǔn)逮捕和不批準(zhǔn)逮捕權(quán)，具有明顯的司法性。為了進(jìn)一步落實(shí)和突出人民檢察院的憲法定位，充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，可以嘗試將檢察院工作中最符合律師執(zhí)業(yè)工作特點(diǎn)的代表國(guó)家進(jìn)行公訴一項(xiàng)委托或者聘請(qǐng)公訴律師進(jìn)行處理。這對(duì)檢察院集中精力對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，對(duì)人民法院的審判活動(dòng)是否合法，對(duì)刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法等進(jìn)行監(jiān)督具有重要作用。
�。ㄋ模┙⒐V律師制度使得被告人更易于接受法院的判決結(jié)果。建立公訴律師制度，將檢察官的代表國(guó)家進(jìn)行公訴的職權(quán)授權(quán)給公訴律師，揭去控方代表的“官方”色彩，讓公訴律師與被告人的辯護(hù)律師在法庭上直接交鋒，這樣的律師與律師之間對(duì)抗的庭審產(chǎn)生的判決結(jié)果，更能使被告人相信判決結(jié)果的公正性，從而更加信服判決結(jié)果。從心理上打消了罪犯的反抗社會(huì)的情緒，這對(duì)其日后的服刑改造是有好處的。
二、公訴律師的可行性
鑒于上述四點(diǎn)，現(xiàn)階段我國(guó)建立公訴律師制度是確有其必要性的，而從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)近幾年的政府律師、公職律師的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)來看，建立公訴律師制度也是可行的。
�。ㄒ唬┪覈�(guó)檢察官的任職條件與律師的任職條件的統(tǒng)一為公訴律師制度的建立創(chuàng)造了前提。隨著國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度的形成，我國(guó)檢察官和律師的任職條件趨于統(tǒng)一。根據(jù)檢察官法和律師法以及國(guó)家司法考試實(shí)施辦法的規(guī)定，初任檢察官和律師都要求達(dá)到本科以上學(xué)歷，并通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試。即從學(xué)理上說，檢察官和律師同屬于法律職業(yè)共同體，他們都系統(tǒng)的學(xué)習(xí)了法學(xué)學(xué)科體系的基本知識(shí)，具備法律職業(yè)基本的職業(yè)素養(yǎng)，如法律意識(shí)與現(xiàn)代司法理念、法律精神與法治信仰、法律語言與法律思維、法律職業(yè)倫理與執(zhí)業(yè)規(guī)則，以及法律推理、法律解釋、價(jià)值衡量、漏洞補(bǔ)充以及法律論證的技巧等。他們也都掌握基本的職業(yè)技能，如溝通協(xié)商的技能、談判妥協(xié)的技能、辯論的技能、寫作法律文書的技能、獲取和運(yùn)用信息的技能、制定規(guī)則的技能、證據(jù)審核和有效運(yùn)用的技能等等。因此，從任職條件這一層面分析，公訴律師制度的建立是可行的。
�。ǘ﹪�(guó)外成熟的政府律師制度為我國(guó)公訴律師制度的建立提供了可靠的參考依據(jù)。當(dāng)前，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都建立了政府律師制度，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立政府律師制度是世界上通行的做法。如新加坡就有政府律師260多人。美國(guó)的政府律師人數(shù)更多，聯(lián)邦政府內(nèi)部有專門的首席律師職位，政府律師在政府決策中發(fā)揮著十分重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府律師占全國(guó)執(zhí)業(yè)律師總數(shù)的約10%。并且在美國(guó)各州負(fù)責(zé)刑事檢控的檢察官和助理檢察官都必須是其所在州的律師協(xié)會(huì)的會(huì)員。換言之，在當(dāng)?shù)厝〉寐蓭熧Y格是從事檢察工作的前提條件，有的州甚至直接稱呼負(fù)責(zé)刑事檢控的檢察官為公訴律師。我國(guó)香港地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)中大多設(shè)有政府律師，為政府提供各種法律服務(wù)。其中，主要承擔(dān)刑事檢控職責(zé)的律政司刑事檢控科大約有110多名律師，在原訟法庭及區(qū)域法院審理的案件，大部分均由該科的政府律師負(fù)責(zé)檢控。另外，由裁判官審理的案件，倘屬重要的案件或者涉及艱深的法律論點(diǎn)，該科的政府律師也會(huì)出庭。這些國(guó)家和地區(qū)的政府律師制度的良好運(yùn)行對(duì)于我國(guó)建立公訴律師制度具有很好的借鑒意義。
（三）我國(guó)律師多年的政府法律顧問工作以及公職律師試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)也為公訴律師制度的建立開辟了道路。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)各級(jí)政府部門任職的具有律師資格的人員有上萬人，而且這個(gè)數(shù)據(jù)還在日益增加。同時(shí)，近年來政府法律顧問工作也有了很大的發(fā)展，在一些地方如上海浦東已經(jīng)積累了較豐富的政府律師經(jīng)驗(yàn)，取得了很好的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有4195個(gè)地、縣、市人民政府組建了法律顧問團(tuán)，有8365個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)人聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問。省一級(jí)的如吉林省、北京市、海南省，市（縣鄉(xiāng)）一級(jí)的如上海浦東新區(qū)、北京市東城區(qū)、貴州省黔南州各縣等。另外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)政府對(duì)公職律師制度的建設(shè)進(jìn)行了探索。廣東省作為我國(guó)改革開放的前沿陣地，于2002年8月率先出臺(tái)《關(guān)于設(shè)立市、縣（市、區(qū)）公職律師事務(wù)所有關(guān)問題的通知》，要求按市、縣（市、區(qū)）行政區(qū)域設(shè)置公職律師事務(wù)所，由在政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職、為政府或?yàn)樗趩挝惶峁┓勺稍儭⑥k理法律事務(wù)、具備執(zhí)業(yè)律師資格的人員擔(dān)任公職律師，公職律師事務(wù)所作為事業(yè)單位統(tǒng)一管理公職律師。隨后在2002年１２月，司法部下發(fā)了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，推動(dòng)在縣（區(qū)）級(jí)以上地方政府開展公職律師試點(diǎn)，由具備律師資格或法律職業(yè)資格且供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員擔(dān)任公職律師。隨著這兩個(gè)文件的出臺(tái)，我國(guó)部分地方和部分機(jī)關(guān)的公職律師已經(jīng)開始走馬上任。這些地方或機(jī)關(guān)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)建立公訴律師制度的指導(dǎo)作用更是不容忽視。
�。ㄋ模┕V律師在我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)有法律依據(jù)，只是對(duì)于公訴律師制度的建立還需要立法的進(jìn)一步明確。我國(guó)現(xiàn)階段公訴律師的產(chǎn)生不外乎就是由檢察院聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師，再授權(quán)其代表檢察院出庭支持公訴。對(duì)于這種操作方法，我國(guó)現(xiàn)階段是有法可依的。首次，我國(guó)公務(wù)員法第四十五條規(guī)定，確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會(huì)，從通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中公開選拔。按照上述規(guī)定，國(guó)家可以直接從司法考試合格人員中選拔初任法官、初任檢察官，而不要求初任法官、初任檢察官必須通過公務(wù)員考試。其次，司法部于2002年12月出臺(tái)的《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》就明確了屬于公職律師范疇的公訴律師存在的合法性。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然承認(rèn)了公訴律師的存在空間，但從以上兩個(gè)法律文件來看，一則我國(guó)律師法還沒有對(duì)公訴律師進(jìn)行明確的規(guī)定，二則后一法律文件的立法效力層級(jí)還不夠高。要完全建立起公訴律師制度還需要從立法上解決以上兩個(gè)問題。
三、我國(guó)現(xiàn)階段公訴律師的具體運(yùn)行模式
盡管公訴律師制度在現(xiàn)實(shí)中有其存在的必要性，法律上也有其可行性，但是理論上耳熟能詳?shù)墓V律師在我國(guó)的實(shí)踐還未曾出現(xiàn)過。因此，筆者建議，依據(jù)現(xiàn)行法律，實(shí)踐中可以采用這種運(yùn)行模式：（一）檢察院聘請(qǐng)。由人民檢察院從執(zhí)業(yè)律師中聘請(qǐng)有志于從事公訴工作的人員組成公訴律師團(tuán)，該公訴律師團(tuán)接受所在人民檢察院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，僅負(fù)責(zé)辦理本檢察院的公訴案件，不得從事有償法律服務(wù)、不得在律師事務(wù)所和法律服務(wù)所兼職，不得以律師身份辦理本檢察院或部門以外的訴訟與非訴訟案件。（二）檢察院授權(quán)。受聘請(qǐng)的公訴律師可以經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)出庭支持公訴，由于受聘請(qǐng)的公訴律師不具有檢察官資格，不能直接代表檢察院出庭支持公訴，因此對(duì)其出庭參加公訴的授權(quán)，可以參照人民檢察院組織法中對(duì)助理檢察員出庭支持公訴的授權(quán)規(guī)定。根據(jù)人民檢察院組織法第二十七條的規(guī)定，各級(jí)人民檢察院設(shè)助理檢察員和書記員各若干人。經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，助理檢察員可以代行檢察員職務(wù)。因此，在具體案件中，受聘請(qǐng)的公訴律師可以憑檢察長(zhǎng)出具的批準(zhǔn)意見，代表檢察院出庭支持公訴。
結(jié) 語
從公訴律師存在的必要性和可行性來看，隨著社會(huì)的發(fā)展，公訴律師出現(xiàn)是歷史的必然，其在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中的作用也將逐步凸顯出來�，F(xiàn)階段，我們可以在現(xiàn)行法律的規(guī)定下，采取上述操作模式進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)中逐漸積累經(jīng)驗(yàn)和探索公訴律師運(yùn)行的更好的模式，為我國(guó)建立起完善的公訴律師制度蓄積能量。通過試點(diǎn)和探索，我相信在不久的將來，公訴律師將成為我國(guó)民主法治天空中一顆耀眼的新星，為我國(guó)司法制度的改革大廈的建設(shè)貢獻(xiàn)巨大力量。
參考文獻(xiàn)：
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牛建國(guó)(作者QQ：261088874)
彭傳雨(作者QQ：63499282)
四川琴臺(tái)律師事務(wù)所首席合伙人 牛建國(guó)
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