[ 張閃閃 ]——(2010-3-25) / 已閱11873次
改革結(jié)構(gòu)性權(quán)力配置，完善結(jié)構(gòu)和職能構(gòu)建
張閃閃
【內(nèi)容摘要】 職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力的配套、結(jié)構(gòu)性權(quán)力之間的完整，直接關(guān)系到檢察權(quán)的科學(xué)合理配置。鑒于目前對檢察權(quán)職能性權(quán)力研究較多，并存在職能性權(quán)力與結(jié)構(gòu)性權(quán)力相混淆情形，本文從我國政治司法制度與檢察實際情況出發(fā)，明晰了兩者之間的界限與關(guān)系，分析了目前存在的一些問題，并由此提出了檢察權(quán)配置完善的粗淺之見。
【關(guān)鍵詞】 檢察權(quán)；職能性權(quán)力；結(jié)構(gòu)性權(quán)力；權(quán)力配置
檢察權(quán)配置的科學(xué)、合理與否，是檢驗司法體制改革、檢察體制改革是否深化的重要尺度，是司法行為能否得以依法、有序?qū)嵤┑那疤釛l件。當(dāng)前，基于我國學(xué)術(shù)界和司法實務(wù)界對檢察權(quán)的性質(zhì)和歸屬的爭議頗多，檢察權(quán)屬于“行政權(quán)”？還是“司法權(quán)”？亦或是“行政司法雙重性”還是屬于“獨立國家權(quán)力”？由此，在檢察權(quán)配置問題上也是眾說紛紜。檢察權(quán)配置是否科學(xué)、合理，不僅體現(xiàn)在它配置了哪些職能性權(quán)力，更是體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性權(quán)力的完整配置上，結(jié)構(gòu)不完整的法律權(quán)力不是真正意義上的法律權(quán)力。檢察權(quán)的完整結(jié)構(gòu)性權(quán)力是檢察權(quán)賴以存在和發(fā)揮法律監(jiān)督效能的重要基礎(chǔ)。目前在法律界，對檢察權(quán)的內(nèi)容研究比較多，而對檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)還缺乏深入研究，本文立足于我國政治司法制度與檢察工作的自身特色，從檢察工作的實際情況出發(fā)，對當(dāng)前檢察權(quán)配置中的一些問題作了針對性解讀，并相應(yīng)提出改革和完善的粗淺之見，以期拋磚引玉，求教于同仁。
檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力
檢察權(quán)的科學(xué)配置是完善檢察制度的核心內(nèi)容。而檢察權(quán)配置又分為職能性權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)性權(quán)力配置。目前，法律界對檢察權(quán)的職能性權(quán)力研究比較多，而對檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力研究還有待深入。甚至有很多人認為檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)就是檢察權(quán)的內(nèi)容，從而把檢察權(quán)結(jié)構(gòu)敘述為公訴權(quán)、檢察偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)形式。① 這樣就把檢察職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力混同起來了。職能性權(quán)力反映法律職權(quán)的內(nèi)容，檢察機關(guān)的職權(quán)包括犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)等權(quán)力，它反映了檢察機關(guān)的法律性質(zhì)和范圍。結(jié)構(gòu)性權(quán)力是某一具體領(lǐng)域的法律職權(quán)所必備的基本法律構(gòu)成要素，反映了檢察職權(quán)內(nèi)在構(gòu)成的基本內(nèi)容，是檢察權(quán)能夠客觀存在和發(fā)揮法律作用的法學(xué)理論基礎(chǔ)，為檢察權(quán)立法提供成熟的理論依據(jù)和技術(shù)支持。筆者認為檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)由知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、追訴權(quán)、檢察建議權(quán)構(gòu)成。無論是刑事立案監(jiān)督權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)，還是審判監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)，都離不開這四項基本的法律要素。檢察權(quán)職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力是辯證統(tǒng)一的。職能性權(quán)力反映檢察權(quán)的內(nèi)容，是決定性的方向性權(quán)力，指導(dǎo)著結(jié)構(gòu)性權(quán)力的具體構(gòu)建；檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力表現(xiàn)為檢察權(quán)的構(gòu)成要素，服從于職能性權(quán)力，是職能性權(quán)力的具體化和規(guī)范化。只有把這兩方面有機的聯(lián)系起來，才能保證檢察權(quán)的有效行使，取得預(yù)期的法律和社會效果。
結(jié)構(gòu)性權(quán)力和職能性權(quán)力之間存在的一些問題
職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力是檢察權(quán)配置中的兩個重要權(quán)力，屬于不同的范疇。職能性權(quán)力反映檢察權(quán)的內(nèi)容和外延，是決定性、方向性的權(quán)力，指導(dǎo)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的具體構(gòu)建；結(jié)構(gòu)性權(quán)力反映檢察權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成要素，是職能性權(quán)力的具體化和規(guī)范化，是檢察職權(quán)賴以存在和發(fā)揮效能的必要條件。目前，檢察權(quán)配置的不完善，使得結(jié)構(gòu)性權(quán)力與職能性權(quán)力之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，影響了檢察權(quán)能的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、結(jié)構(gòu)性權(quán)力配置難以滿足職能性權(quán)力需要
知情權(quán)是檢察權(quán)結(jié)構(gòu)性的、前提性的法律要素，是檢察機關(guān)在法律監(jiān)督活動中對客觀事實的知情權(quán)力。檢察權(quán)的行使必須建立在享有充分知情權(quán)的基礎(chǔ)之上，沒有知情權(quán)或者知情權(quán)得不到充分的保障，檢察機關(guān)職能性權(quán)力就無法得以充分履行。諸如法律賦予檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案活動和偵查活動享有監(jiān)督的職能，但檢察機關(guān)由于知情權(quán)的不足，難以及時有效獲取充足的有價值的信息，工作開展難度大、成效差，往往陷于監(jiān)督不力的境地。又如，法律規(guī)定了檢察機關(guān)查處和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，但檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查工作和其他刑事犯罪偵查工作相比，其信息來源相對比較單一，即不能設(shè)“耳目”、“臥底”，又不能運用技術(shù)偵查如監(jiān)聽等手段。因此，獲取職務(wù)犯罪的線索主要靠群眾的舉報和從以前所辦案件中挖線索，這些都使得檢察機關(guān)常常處于無米下鍋的窘地；即使有了線索，也由于查辦的對象擁有一定的權(quán)力和地位，而且犯罪日益智能化，反偵查手段越來越高明，而我國檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查手段遠不及其他機關(guān)，這些都束縛了辦案人員的手腳，絕大多數(shù)辦案部門技術(shù)裝備還比較落后，仍然停留在“一支筆、一張紙、一張嘴”，靠熬夜、拼體力等原始偵查方式，使偵查工作開展艱難。往往一邊是人民群眾一浪高過一浪的反腐呼聲，一邊是檢察機關(guān)干著急的無案可查或查而無果，職務(wù)犯罪偵查工作難以取得突破性進展。再如，在民事審判監(jiān)督中，檢察機關(guān)連查閱案件材料的權(quán)力都沒有保障，民事抗訴權(quán)力就更沒有保障了。
檢察機關(guān)的知情權(quán)，是貫穿整個法律監(jiān)督活動過程的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，檢察權(quán)的行使必須建立在充分享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上，沒有知情權(quán)或知情權(quán)得不到充分保障，檢察機關(guān)作出的程序性決定權(quán)就難以符合客觀事實和法律要求。檢察機關(guān)啟動某個法律監(jiān)督程序的事前、事中、事后，都離不開知情權(quán)�？梢哉f，沒有知情權(quán)就談不上法律監(jiān)督，沒有知情權(quán)就沒有檢察權(quán)。知情權(quán)不完整，檢察權(quán)也就不完整。
2、有職能性權(quán)力要求而結(jié)構(gòu)性權(quán)力缺失
中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出了要實施“寬嚴(yán)相濟的刑事司法政策”，隨之，最高人民檢察院和最高人民法院相繼出臺了貫徹該政策的決定。② 貫徹寬嚴(yán)相濟刑事司法政策，服務(wù)和諧社會建設(shè)，成為檢察機關(guān)的重要職能，但目前缺乏相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力配置。如刑訴法只規(guī)定了自訴案件可以進行調(diào)解或和解，而并未明確規(guī)定“公訴案件”可以進行刑事和解，檢察機關(guān)并無權(quán)力對符合犯罪構(gòu)成要件的刑事案件主持和解。雖然各地檢察機關(guān)都在積極探索和嘗試有關(guān)刑事案件的和解，但從法律上講卻是于法無據(jù)。如對未成年人犯罪以及一些輕微刑事案件實行非刑事化處理，實現(xiàn)刑罰的輕緩化，就需要健全與之相配套的暫緩起訴、刑事和解、恢復(fù)性司法程序等制度。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，檢察機關(guān)的自由裁量權(quán)僅有相對不訴，且適用范圍較窄，對于一些可提起自訴的案件沒有終局性和權(quán)威性。
又如，檢察建議是檢察機關(guān)結(jié)合辦案實際，實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的非訴訟檢查活動方式，是檢察機關(guān)履行預(yù)防犯罪、參與社會治安綜合治理職能的重要內(nèi)容，但法律并未賦予檢察機關(guān)建議權(quán)，對檢察建議這種監(jiān)督方式?jīng)]有具體規(guī)定，其地位、作用、適用范圍及法律效力等均不明確，總體上是一項非常柔性的監(jiān)督權(quán)。檢察建議權(quán)立法上的缺位，使檢察建議缺乏強制力，監(jiān)督的實際執(zhí)行力低，制約了檢察機關(guān)職能性權(quán)力的發(fā)揮。
結(jié)構(gòu)性權(quán)力之間存在的一些問題
檢察權(quán)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的完整性是檢察權(quán)發(fā)揮效能的重要前提。知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、追訴權(quán)和建議權(quán)等四項權(quán)能要素是不可分的有機統(tǒng)一整體。知情權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件，是其他結(jié)構(gòu)性權(quán)力賴以存在的基礎(chǔ)；調(diào)查權(quán)是法律監(jiān)督的核心，是知情權(quán)發(fā)展的結(jié)果；追訴權(quán)是法律監(jiān)督的必要效力的保障，是其他結(jié)構(gòu)性權(quán)力的具體法律保障；建議權(quán)是檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中維護法制統(tǒng)一必不可少的拓展性權(quán)力，是知情權(quán)和調(diào)查權(quán)的社會效果的深化。四項權(quán)能環(huán)環(huán)相扣，具有時間上的連續(xù)性和空間上的不可分性。在現(xiàn)行檢察權(quán)中，雖然在不同程度上涉及了上述四項權(quán)能，但是這些權(quán)能各自不夠完整，相互之間在具體權(quán)能上存在斷裂現(xiàn)象，導(dǎo)致檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)程序性鏈鎖相交式結(jié)構(gòu)的脫節(jié)，從而造成檢察權(quán)和檢察制度結(jié)構(gòu)性脆弱。
1、知情權(quán)缺乏保障
在訴訟法律監(jiān)督中，知情權(quán)這項結(jié)構(gòu)性要素被視為軟性的、可有可無的次要權(quán)力，法律層面對此缺乏相應(yīng)的規(guī)定保障。檢察機關(guān)在對公安機關(guān)實施偵查監(jiān)督過程中，只是能夠看到公安機關(guān)收集案件的證據(jù)材料，公安機關(guān)內(nèi)部的法律文書以及辦理法律措施的審批手續(xù)如留置、拘留、取保候?qū)�、監(jiān)視居住等內(nèi)部審批手續(xù)沒有隨案移送，因而檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動監(jiān)督就不是全面的，甚至某些方面是無從監(jiān)督的。再如，一些瀆職侵權(quán)犯罪偵查，由于社會知曉率低，舉報線索少，而行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法資料又不移送檢察機關(guān)備案，使檢察機關(guān)無法掌握行政執(zhí)法中瀆職侵權(quán)的情況，缺少立案偵查線索。檢察機關(guān)直接參與訴訟活動本來就以全面獲得案件信息為依托，如果忽視了知情權(quán)的基本結(jié)構(gòu)性地位，檢察機關(guān)就難以獲取全面真實、有價值的信息，因而難以把握法律監(jiān)督工作的主動權(quán)。
2、調(diào)查權(quán)不夠完整
調(diào)查權(quán)是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法犯罪的重要手段，是進行法律監(jiān)督的前提。調(diào)查權(quán)包括偵查權(quán)和一般調(diào)查權(quán)。目前現(xiàn)行法律對檢察機關(guān)立案后的一般偵查權(quán)保障是比較充分的，但是關(guān)于檢察機關(guān)履行職責(zé)過程中，對案卷的調(diào)閱和對有關(guān)違法行為和違法行為人進行調(diào)查和詢問，與之相應(yīng)的機關(guān)接受、配合、協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，如拒絕監(jiān)督、對抗調(diào)查的法律后果等，法律未作明確規(guī)定，使檢察機關(guān)難以在立案前獲得相應(yīng)的證據(jù)材料，使很多線索很難從初查階段轉(zhuǎn)入立案偵查。而且，法律又未賦予檢察機關(guān)特別的偵查權(quán)，如技術(shù)偵查權(quán)、緊急拘留權(quán)、秘密偵查權(quán)、特別調(diào)查權(quán)等。這些束縛了辦案人員的手腳，不利于檢察機關(guān)偵查工作的順利開展。
3、追訴權(quán)有待擴大
追訴違法的權(quán)力是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)不可或缺的權(quán)力，是檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的核心權(quán)力。追訴權(quán)是一種程序決定權(quán)。刑事立案監(jiān)督權(quán)、刑事偵查權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)等都包含有訴訟程序決定權(quán)。這種權(quán)力的行使，必然引起某項訴訟程序或者監(jiān)督訴訟程序的啟動或者終止。但是，現(xiàn)行法律未賦予檢察機關(guān)完整的程序決定權(quán)，造成某些環(huán)節(jié)的訴訟監(jiān)督手段明顯不足，監(jiān)督程度往往取決于受監(jiān)督者對監(jiān)督權(quán)的尊重程度，有的甚至是憑個人關(guān)系、靠私人感情開展監(jiān)督，導(dǎo)致檢察機關(guān)法律監(jiān)督實效大打折扣。如立案監(jiān)督，刑訴法只規(guī)定了對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案情況的兩種監(jiān)督方式，一是要求其說明不立案的理由，一是認為其不立案的理由不成立的通知其立案，但公安機關(guān)如果不照此執(zhí)行的法律后果沒有規(guī)定，也沒有規(guī)定必要的制約手段或補救措施，以致實踐中，公安機關(guān)對立案監(jiān)督采取“立而不偵、偵而不結(jié)、先立后撤”等種種應(yīng)付辦法時，檢察機關(guān)束手無策。
4、檢察建議權(quán)有待深化
檢察建議權(quán)是檢察機關(guān)通過糾正一般違法以實現(xiàn)預(yù)防犯罪、促進嚴(yán)格執(zhí)法、維護法制統(tǒng)一的非訴訟法律監(jiān)督活動，是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理和預(yù)防違法犯罪的重要手段。建國以來，我國檢察機關(guān)從來沒有間斷預(yù)防違法犯罪工作，并且建立了一定規(guī)模的預(yù)防違法犯罪檢察建議的規(guī)范制度，已經(jīng)成為我國檢察制度的重要組成部分，成為區(qū)別我國社會主義檢察制度與資本主義檢察制度的重要標(biāo)志之一。但我國現(xiàn)行的檢察建議權(quán)，總體上還是一項柔性的監(jiān)督權(quán)，法律沒有具體規(guī)定這種監(jiān)督方式，其地位、作用和適用范圍及法律效力等均不明確。因而法律監(jiān)督執(zhí)行效力還不夠明顯，需要加強。
完善檢察權(quán)配置的對策建議
檢察權(quán)配置的完善是檢察制度改革的重要課題。在研究檢察權(quán)配置過程中，必須立足國情，符合我國的政治體制和憲政體制的基本要求，理性看待我國檢察權(quán)配置中存在的問題與不足，順應(yīng)中國檢察工作發(fā)展的實際需求，遵循檢察制度的特殊規(guī)律，圍繞重點、通盤考慮，協(xié)調(diào)好檢察權(quán)體系的整體結(jié)構(gòu)格局。檢察權(quán)的配置是一個比較復(fù)雜的問題，筆者在此對檢察權(quán)的完善配置作一個簡單探討。
1、厘清檢察權(quán)的性質(zhì)
檢察權(quán)的性質(zhì)問題直接關(guān)系到檢察機關(guān)的定位和檢察改革的方向，也是檢察權(quán)科學(xué)配置的一個必須首先回答的問題。檢察權(quán)屬于行政權(quán)，司法權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)？或者是一種獨立的國家權(quán)力，不屬于“三權(quán)”中的任何一種？將檢察權(quán)直接歸屬為行政權(quán)的人認為“檢察機關(guān)的基本職能是公訴，檢察權(quán)在本質(zhì)上主要表現(xiàn)為公訴權(quán)，以公訴權(quán)為基本內(nèi)容的檢察權(quán)在本質(zhì)屬性上和終極意義上應(yīng)屬于行政權(quán)”。 ③將檢察權(quán)認定為行政權(quán)的學(xué)者，基本論證思路是：先對司法權(quán)的性質(zhì)進行界定，從而為行政權(quán)與司法權(quán)確定幾個區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，以此來衡量檢察權(quán)，認為“以公訴權(quán)為基本內(nèi)容的檢察權(quán)不可能具有筆者所說的終局性、中立性、被動性、獨立性的特點，檢察機關(guān)的設(shè)置也不同于審判機關(guān)的組織體系，在這個意義上我們認為檢察權(quán)在本質(zhì)上、在終極意義上應(yīng)該屬于行政權(quán)”。④ 將檢察權(quán)納入司法權(quán)的學(xué)者是基于我國法律規(guī)定和黨中央文件中的體現(xiàn)。檢察機關(guān)和審判機關(guān)同屬于司法機關(guān)，檢察權(quán)和審判權(quán)一樣屬于司法權(quán)。而根據(jù)我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)是一種“法律監(jiān)督權(quán)”�？梢姡跈z察權(quán)性質(zhì)定位上學(xué)者們唇槍舌劍，觀點不一。筆者認為，憲法關(guān)于檢察機關(guān)地位的定性是準(zhǔn)確的，符合我國實際的，如果僅僅定位為國家公訴機關(guān)或者司法行政機關(guān)，會使一部分重要的國家法律監(jiān)督權(quán)失去權(quán)威和適當(dāng)?shù)某袚?dān)者，導(dǎo)致國家權(quán)力運行的缺位和失衡。因此，檢察改革的方向應(yīng)是強化法律監(jiān)督，而不是削弱甚至取消檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，行使法律監(jiān)督職責(zé)的各項權(quán)能也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)充實和完善，并進行科學(xué)合理的配置。
2、配套職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力
檢察權(quán)的職能性權(quán)力與結(jié)構(gòu)性權(quán)力是辯證統(tǒng)一的。職能性權(quán)力是決定性方向性權(quán)力，指導(dǎo)著結(jié)構(gòu)性權(quán)力的具體構(gòu)建；結(jié)構(gòu)性權(quán)力服從于職能性權(quán)力，是職能性權(quán)力的具體化和規(guī)范化。職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力有機聯(lián)系，相輔相成方能保證檢察權(quán)的有效行使。我國檢察工作的泛政治化傾向，決定了檢察工作內(nèi)容的廣泛性，而且隨著社會的發(fā)展，更多的利益主體開始出現(xiàn)，檢察權(quán)勢必呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢。因此，檢察機關(guān)的職能性權(quán)力將進一步擴大，其職權(quán)范圍已從訴訟領(lǐng)域拓寬到社會生活的其他方面。但目前在檢察權(quán)配置上不夠完備，檢察工作的職能性權(quán)力與機構(gòu)性權(quán)力之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，一方面有職能性權(quán)力而缺乏相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力的配置，另一方面是雖然配置了結(jié)構(gòu)性權(quán)力，但還是不能滿足職能性權(quán)力的需要。因此有必要在明確檢察權(quán)的職能性權(quán)力基礎(chǔ)上，構(gòu)建與之配套的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，對于結(jié)構(gòu)性權(quán)力不能滿足職能性權(quán)力需求的，要加以改革完善，具體地講，諸如可以充分發(fā)揮黨對檢察權(quán)配置的領(lǐng)導(dǎo)，一方面運用政策來推動國家立法發(fā)展，以法律規(guī)定的形式使得一些結(jié)構(gòu)性權(quán)力運作具有剛性。另一方面通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為檢察機關(guān)創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，使檢察權(quán)結(jié)構(gòu)性權(quán)力配置滿足職能需要，從而使檢察權(quán)能得以充分發(fā)揮。
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