[ 趙如水 ]——(2010-3-22) / 已閱9557次
法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系的構(gòu)建
趙如水
伴隨著法官職業(yè)化建設(shè)的推進(jìn)，建立科學(xué)的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估體系，成為推進(jìn)我國(guó)司法審判事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的重大舉措，并相繼在“二五”、“三五”改革綱要中確定為司法管理改革的重要內(nèi)容。數(shù)年間，一些先進(jìn)法院先后在最高法院確定的構(gòu)建原則下進(jìn)行了積極探索實(shí)踐，并取得了豐碩成果，為科學(xué)衡量司法審判工作起到了重要作用。但從事物發(fā)展規(guī)律來看，在司法改革仍處于探索實(shí)踐階段時(shí)，作為其重要構(gòu)成部分的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，無論從理論研究上還是從司法實(shí)踐中都必然存在諸多缺陷，特別是在基層法院，基于人才、經(jīng)驗(yàn)等諸多因素的影響，更加缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。有鑒于此，積極探索構(gòu)建以法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系為重點(diǎn)的法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系，已成為司法理論界和實(shí)務(wù)界的一項(xiàng)重大課題。筆者作為一名基層法院的政工人員，既欠缺豐富的理論基礎(chǔ)，也沒有寬泛的法治視野，僅結(jié)合對(duì)專家學(xué)者的研讀和本院的實(shí)際略談一二，權(quán)作完成調(diào)研任務(wù)。
一.法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)意義
崗位目標(biāo)考核管理體系作為現(xiàn)代人事管理和政務(wù)管理的一項(xiàng)重要機(jī)制，幾乎被引入到各個(gè)領(lǐng)域。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，雖具有獨(dú)特的司法特性，但仍然需要以具有普遍意義的人事和政務(wù)管理為基礎(chǔ)，因此，在積極探索構(gòu)建法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的過程中,兼顧構(gòu)建法院人員崗位目標(biāo)考核的全方位管理體系也就成為其人事政務(wù)管理的必然選擇。適應(yīng)現(xiàn)代審判發(fā)展的需要，在注重吸納西方司法制度精髓的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)主義司法制度的特點(diǎn)，最高法院先后在制定“二五”、“三五”改革綱要時(shí)將構(gòu)建法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系作為重要內(nèi)容，從而在構(gòu)建法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，并以北京、上海、南京、山東等諸多法院為試點(diǎn)，積極進(jìn)行了探索實(shí)踐。從理論和實(shí)踐的視角解讀，法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系主要應(yīng)具以下功能：
一是體現(xiàn)了現(xiàn)代司法制度的價(jià)值取向。現(xiàn)代司法制度是民主政治發(fā)展下社會(huì)對(duì)司法價(jià)值取向的理想化追求的結(jié)果，重點(diǎn)包括司法理念的確立和司法運(yùn)作、司法管理的科學(xué)構(gòu)建，其本質(zhì)屬性就是通過建立符合司法規(guī)律的制度體系來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。崗位目標(biāo)考核管理體系作為司法管理層面下不可忽缺的重要組成部分，也就必然體現(xiàn)現(xiàn)代司法制度的價(jià)值取向。
二是有利于人民法院實(shí)行分類管理。應(yīng)該肯定地講，在以法官為主體的審判機(jī)關(guān)，注重對(duì)法官的管理和對(duì)司法業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)是現(xiàn)代司法制度的必然選擇，基于此，無論從理論研究上還是從管理實(shí)踐中，都更多地給予了此方面的關(guān)注。但從中國(guó)司法審判機(jī)關(guān)的構(gòu)成和運(yùn)作來看，其實(shí)質(zhì)是司法與政務(wù)的一個(gè)復(fù)合體，既要求體現(xiàn)司法獨(dú)立的價(jià)值追求，又需要通過行政運(yùn)作來作支撐。因此，建立法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系，對(duì)司法與政務(wù)進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)下的分類管理和考核，才更有利于現(xiàn)代司法制度的構(gòu)建。
三是有利于提高整體素質(zhì)�，F(xiàn)代司法制度的發(fā)展，不僅要求司法主體的法官實(shí)行職業(yè)化，同時(shí)也要求相關(guān)司法輔助人員和政務(wù)人員的素質(zhì)相應(yīng)提高，只有這樣才能保證司法運(yùn)作的高效有序。但從當(dāng)前的司法實(shí)踐來看，在法官逐步職業(yè)化的過程中，作為司法審判機(jī)關(guān)的司法輔助人員和政務(wù)人員常處于一種被淡化的地位。因此，建立健全法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系，從而加強(qiáng)對(duì)法官以外人員的管理考核，也是提高司法審判機(jī)關(guān)整體工作能力的一種必要舉措。
四是有利于提高司法質(zhì)量和效率。司法效率和司法質(zhì)量作為司法評(píng)價(jià)體系中的重要參數(shù)，如何客觀真實(shí)地反映這些參數(shù)，對(duì)于提高司法效率和保證司法質(zhì)量具有積極的意義。因此，抑或從統(tǒng)計(jì)學(xué)或管理學(xué)的角度思考，或是從當(dāng)前一些試點(diǎn)法院的法官業(yè)績(jī)考核辦法來看，多數(shù)法院也是圍繞這兩方面的內(nèi)容重點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)參數(shù)設(shè)定，并依據(jù)此盡可能進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)審判質(zhì)量和效率的提高。
二. 法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系構(gòu)建中的現(xiàn)實(shí)缺陷
建立法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系，其實(shí)是一種法院的管理活動(dòng)。從管理學(xué)的觀點(diǎn)看，作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的人民法院，也是一個(gè)人們相互協(xié)作的系統(tǒng)，即各類人員有效的相互合作、統(tǒng)一行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家賦予的審判職能。盡管諸多學(xué)者和法律人對(duì)構(gòu)建這種評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了深入研究與探討，并在實(shí)踐中不斷予以完善，但基于我國(guó)司法的濃厚行政色彩及司法本身的特性，加之地域文化的差異等因素的影響，在構(gòu)建和運(yùn)作該評(píng)價(jià)體系過程中仍然存在許多缺陷。主要是：
一是評(píng)價(jià)主體不確定和結(jié)果不權(quán)威�！斗ü俜ā返谑聦�(duì)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作出了相關(guān)規(guī)定，由本院的法官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，但從當(dāng)前我國(guó)各級(jí)法院的實(shí)際情況來看，多數(shù)法院特別是基層法院，基于審判資源的限制，并未設(shè)立這一組織，法官的業(yè)績(jī)考評(píng)工作普遍依靠政工部門或?qū)徟斜O(jiān)督庭開展，評(píng)價(jià)主體不符合要求，同時(shí)考評(píng)指標(biāo)也局限在一定范圍之內(nèi)，不利于對(duì)法官業(yè)績(jī)的全面考核，考核結(jié)果不具有專業(yè)性和權(quán)威性。盡管如此，作為審判機(jī)關(guān)的主體，對(duì)其仍設(shè)定了一些考核參數(shù)，而對(duì)于其他司法輔助人員或政務(wù)人員來講，只是通過一種配合組織部門開展的年度干部行政考核，形式單一且沒有針對(duì)性，不能準(zhǔn)確對(duì)審判機(jī)關(guān)輔助人員和司法政務(wù)人員做出客觀評(píng)價(jià)。
二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)行政化色彩濃厚�；跉v史文化的影響，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)帶有濃厚的行政色彩，滲透于各個(gè)方面，特別是司法管理層面更多是對(duì)行政管理的直接移植，反映在考核管理體系中就是管理權(quán)限集中在組織部門，對(duì)法官及其他司法輔助人員的考核等同于公務(wù)員考核，考核指標(biāo)設(shè)定為德能勤績(jī)廉五個(gè)方面，并成為干部選拔的重要“形式”參數(shù)。
三是專業(yè)評(píng)價(jià)參數(shù)設(shè)置不合理。從一些先進(jìn)法院較為完善的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)辦法來看，多數(shù)是從辦案數(shù)量、結(jié)案率、調(diào)解率、上訴率、發(fā)回率、改判率等一些數(shù)字層面進(jìn)行反映。但從司法實(shí)踐來看，基于案件難易程度不一，當(dāng)事人對(duì)權(quán)利處置認(rèn)識(shí)不同，以及在法律的理解和適用上，甚至包括地域文化上的差異，這些數(shù)據(jù)常常并不能對(duì)一個(gè)人進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)和反映，有時(shí)甚至給人一種錯(cuò)誤的信息。如基于審判委員會(huì)討論作出的案件被改判或發(fā)回時(shí)，特別是受司法權(quán)的地方化和行政化影響，司法結(jié)果在很大程度上并不是承辦人依據(jù)法律作出的真實(shí)意思表示，但其不利后果通常會(huì)反映在承辦人的司法業(yè)績(jī)中。另外，在這些參數(shù)之外，對(duì)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的還有一個(gè)更重要的“錯(cuò)案”參數(shù)，但從司法理論和司法實(shí)踐來看，對(duì)“錯(cuò)案”的規(guī)定本身就沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而依據(jù)一個(gè)不確定的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，其結(jié)論可想而知。
再言之，對(duì)其他司法輔助人員或司法政務(wù)人員的評(píng)價(jià)更是沒有具體參數(shù)而言，通常只是人緣情況的反映，固然人緣可以反映一個(gè)人的某方面，但這絕不應(yīng)占主導(dǎo)地位，而在以民主投票為主要考核形式的支撐下，這又成為了必然。
四是評(píng)價(jià)方法缺乏科學(xué)性。從司法實(shí)踐中的考核辦法運(yùn)作來看，多數(shù)法院僅是由政工部門或負(fù)責(zé)司法統(tǒng)計(jì)部門通過對(duì)案件的相關(guān)參數(shù)進(jìn)行計(jì)算而進(jìn)行數(shù)量或比率的考核，這種在參數(shù)設(shè)定本就不合理的前提下計(jì)算出的數(shù)值，很難作為科學(xué)的考核依據(jù)。另外，對(duì)案件質(zhì)量的考核通常也是由審判監(jiān)督庭根據(jù)最高法院或省市法院制定的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)查，且更多是關(guān)注了程序方面。即便如此，審判監(jiān)督庭作為法院一個(gè)“附屬”審判機(jī)構(gòu)，多數(shù)法院在審判資源配置上都沒有引起足夠重視，甚至許多法院只是一人庭，而僅依靠一個(gè)或兩個(gè)人來對(duì)所有案件進(jìn)行全面的實(shí)體評(píng)查，客觀上既勉為其難，又輕易不能對(duì)案件實(shí)體作出結(jié)論性評(píng)價(jià)。特別對(duì)于其他非法官人員的考核，更是簡(jiǎn)單到幾乎被忽略，通常并不區(qū)分崗位特點(diǎn)、工作難易程度和完成崗位職責(zé)所需要付出的努力，只是對(duì)優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次的單項(xiàng)選擇，這種把智力勞動(dòng)與體力勞動(dòng)不分的考核評(píng)價(jià)方式顯然不合理。
五是考核評(píng)價(jià)結(jié)論運(yùn)用效率不高。從管理學(xué)的角度講，考核評(píng)價(jià)的重要目的在于為管理提供科學(xué)依據(jù)。但從當(dāng)前諸多法院的實(shí)際情況來看，在運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)論從而推動(dòng)科學(xué)管理方面并不盡人意，如在職級(jí)晉升、等級(jí)評(píng)定、干部選拔等上，雖然或多或少都要體現(xiàn)考核結(jié)論，但基于等級(jí)評(píng)定直接涉及個(gè)人利益，而職級(jí)晉升和干部選拔又往往受到組織人事部門左右，考核評(píng)價(jià)結(jié)論在實(shí)踐要么不愿意運(yùn)用，要么很難運(yùn)用，從而在根本上失去了考核評(píng)價(jià)的功能。
三.法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系的構(gòu)建路徑
構(gòu)建法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系，既需要注重理論研究，更需要實(shí)踐中的探索，筆者結(jié)合個(gè)人十年法院政工經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在構(gòu)建法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系上應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面。
一是必須把握司法的特性。在司法并不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)情況下，審判機(jī)關(guān)雖帶有濃厚的行政色彩，但我們必須認(rèn)識(shí)到司法本應(yīng)具有的獨(dú)立特性，其與行政機(jī)關(guān)有很大的區(qū)別。因此，在構(gòu)建以法官職業(yè)評(píng)價(jià)體系為重點(diǎn)的法院人員崗位目標(biāo)考核管理體系時(shí)，必須把握司法的特性和運(yùn)作規(guī)律，從而在確定考核評(píng)價(jià)主體、制定考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方法、以及對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)論的運(yùn)用上，都需要在借鑒公務(wù)員考核的基礎(chǔ)上實(shí)行超越。
二是要在突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面兼顧。應(yīng)該肯定地講，法官是審判機(jī)關(guān)的主體，但從法院人這個(gè)群體的角度審視，法官又不是審判機(jī)關(guān)的全部，法院是一個(gè)既包括司法審判、也包括司法政務(wù)，甚至還有諸如后勤服務(wù)的一個(gè)綜合體。因此，在積極構(gòu)建法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的過程中，必須加強(qiáng)對(duì)非法官人員崗位目標(biāo)考核管理體系的探索，努力形成全方位的考核管理體系。
三是要注重實(shí)行分類管理�；趯徟袡C(jī)關(guān)的特殊構(gòu)成，在構(gòu)建考核評(píng)價(jià)體系中，必須對(duì)從事不同崗位的人員進(jìn)行分類管理，并按工作特性確定或制定相應(yīng)的的考核評(píng)價(jià)主體、標(biāo)準(zhǔn)和方法。從當(dāng)前法院人員構(gòu)成來看，至少應(yīng)區(qū)分為法官、司法警察、書記員、司法政務(wù)人員、司法后勤服務(wù)人員五個(gè)類別，同時(shí)要根據(jù)考核評(píng)價(jià)對(duì)象確定相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)主體、制定相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
四是要注重考核評(píng)價(jià)主體的確立。根據(jù)法官職業(yè)的特性及其他司法輔助工作特點(diǎn)，借鑒西方經(jīng)驗(yàn)及一些先進(jìn)法院的做法，可做如下考慮：1.對(duì)法官的考評(píng)應(yīng)依照《法官法》的規(guī)定，設(shè)立考評(píng)委員會(huì)，考評(píng)委員會(huì)應(yīng)由本院審判委員會(huì)委員、審判監(jiān)督庭庭長(zhǎng)、負(fù)責(zé)案件流程管理部門負(fù)責(zé)人組成，考慮受同級(jí)人大監(jiān)督，可將其分管政法工作的副主任列為成員。司法實(shí)踐中有些將律師作為特邀成員，從監(jiān)督的角度思考，估且可以接受，但作為內(nèi)部“行政管理”的一部分，由其參與顯然并不合理；2.考慮司法警察實(shí)行雙重管理的體制及任務(wù)的特殊性，對(duì)司法警察的考評(píng)應(yīng)由本院正副院長(zhǎng)、政工、紀(jì)檢、司法警察部門負(fù)責(zé)人及上級(jí)法院司法警察部門的領(lǐng)導(dǎo)組成考評(píng)組進(jìn)行考核評(píng)價(jià)；3.對(duì)司法政務(wù)的考評(píng)由本院正副院長(zhǎng)、政工、紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)人組成考評(píng)組進(jìn)行；4.對(duì)書記員的考評(píng)由本院政工、紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)人及書記員管理處、審判監(jiān)督庭、案件流程管理部門、檔案部門負(fù)責(zé)人組成考評(píng)組進(jìn)行；5.對(duì)司法后勤人員的考評(píng)由本院黨組成員及各部門負(fù)責(zé)人組成考評(píng)組進(jìn)行。
其中的調(diào)研能力考評(píng)需由本院承擔(dān)研究室職能的負(fù)責(zé)人和具有相應(yīng)特長(zhǎng)的人員參與。
五是要注重考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定�；趯徟袡C(jī)關(guān)的特性及分類管理的需要，可根據(jù)相應(yīng)工作特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)定。
共性考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及比例：參照公務(wù)員考核辦法，重點(diǎn)設(shè)定德、勤、廉三項(xiàng)指標(biāo)。其中德主要包括政治素質(zhì)、職業(yè)道德及品性作風(fēng)等方面；勤主要包括敬業(yè)精神、工作作風(fēng)、工作量及工作時(shí)間等方面；廉主要包括業(yè)內(nèi)外的權(quán)力使用、利益權(quán)衡、人情處理等方面。以上三方面分別在考核中占10%。
個(gè)性考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及比例：1.法官業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、調(diào)解（和解）率、季度結(jié)案均衡度、超審限數(shù)、上訴案件的重大改判數(shù)和因程序違法發(fā)回重審數(shù)、當(dāng)庭宣判率、庭審駕馭能力、文書制作質(zhì)量及司法理論調(diào)研水平；2.司法警察業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要包括日常工作任務(wù)及執(zhí)行重大任務(wù)完成情況、警察技能、體能訓(xùn)練情況、警察知識(shí)理論水平及調(diào)研能力；3.書記員業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要包括庭審記錄質(zhì)量、案卷裝訂數(shù)量及規(guī)范程度、簡(jiǎn)單法律文書或公文制作水平、法律基礎(chǔ)知識(shí)素質(zhì)及司法調(diào)研能力；4.司法政務(wù)人員業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要包括日常工作完成情況、日常公文制作水平、綜合協(xié)調(diào)及調(diào)研能力；5.司法后勤服務(wù)業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)主要指工作完成情況。作為重點(diǎn)考核內(nèi)容，應(yīng)在考核中占70%的比例。
基于以上諸多指標(biāo)都是量化形式，故需要經(jīng)深入調(diào)研論證方可確定相應(yīng)數(shù)值、比率及工作系數(shù)（指完成工作的難度或需付出更多精力）和評(píng)價(jià)增值系數(shù)（指完成工作情況受到上級(jí)表彰）。
六是要注重考核評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性。基于共性考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)較為抽象或具模糊性，不易顯象化表現(xiàn)出來，可結(jié)合平時(shí)表現(xiàn)和年度考核進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，二者可各占50%。相對(duì)于共性考核標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)許多指標(biāo)則可以進(jìn)行量化，這就要求在考核時(shí)要嚴(yán)格按照設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。除此之外，對(duì)于業(yè)績(jī)考核中的一些非量化指標(biāo)，由各考評(píng)組進(jìn)行綜合評(píng)定。
七是要注重對(duì)考核結(jié)論的運(yùn)用。對(duì)于考核結(jié)論要記入個(gè)人檔案，并作為表彰獎(jiǎng)勵(lì)、職級(jí)晉升、等級(jí)評(píng)定、職務(wù)晉升、后備干部培養(yǎng)上的重要依據(jù)。
（陵川縣人民法院政治處 趙如水）
