[ 錢貴 ]——(2010-5-19) / 已閱10959次
行政訴訟中的行政不作為侵權(quán)的可訴性
錢貴
我國(guó)行政法學(xué)界一般認(rèn)為,行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為。行政不作為是指行政主體不履行法定職責(zé),對(duì)相對(duì)人具有法律意義的一種消極的行為方式。行政機(jī)關(guān)不作為行為侵權(quán)具有隱蔽性，相對(duì)來說不容易認(rèn)定。在具體的案例中，在如何處理不作為侵權(quán)的認(rèn)定問題上，也會(huì)遇到一定的困難。但是我們也可以看出，《行政訴訟法》把不作為的行政行為也納入訴訟軌道，是有其重要意義的：首先，對(duì)于像對(duì)人來說，有助于全面的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利和利益；其次，對(duì)于國(guó)家來說，有助于更好的督促國(guó)家行政機(jī)關(guān)的依法行政，提高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政效率。
隨著政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，行政管理相對(duì)人因行政主體不作為行政行為而產(chǎn)生的爭(zhēng)議越來越多，這種權(quán)利的救濟(jì)是通過行政權(quán)還是司法權(quán)（行政訴訟）來解決，在人民法院和行政主體的實(shí)際操作中還存在一些分歧和模糊�！缎姓V訟法》將行政主體不履行法定職責(zé)的具體行政行為納入行政訴訟的范圍，無疑是行政審判的重大發(fā)展，對(duì)于行政主體更好地履行職責(zé)，改進(jìn)工作作風(fēng)，克服官僚主義，促進(jìn)廉政建設(shè)，以及更加有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的意義。然而，該法對(duì)人民法院受理行政主體不履行法定職責(zé)案件，只提供了基本法律依據(jù)，而且行政實(shí)體法關(guān)于不同的行政主體具有哪些法定職責(zé)，以及如何界定履行與否，大多規(guī)定不明確。因此，在司法實(shí)踐中，隨著這類案件的增多，受理和審理的困惑也隨之增長(zhǎng)。所以，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，對(duì)不作為行政行為及其可訴性進(jìn)行深入研究就成為必要。
在具體審查不作為行政行為是否具有可訴性的時(shí)候，只要把握幾點(diǎn)內(nèi)容就可以很容易認(rèn)定。根據(jù)我國(guó)的有關(guān)行政法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的不作為有以下特征：
（1） 行政不作為是被認(rèn)為違反作為義務(wù)的行為。
（2） 與屬于受案范圍的行政不作為相對(duì)應(yīng)的具體行政行為必須屬于行政訴訟受案范圍，具有可訴性。與國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局裁決等行為相對(duì)應(yīng)的不具有可訴性。
（3） 行政不作為是行政機(jī)關(guān)超過期間60日或者合理期間不履行職責(zé)的狀態(tài)。最高人民法院《解釋》 第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)部履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定�！惫瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、蔡暖的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的起訴期限不受前款規(guī)定的限制。
可訴性不作為至少應(yīng)具備如下幾個(gè)條件：
（1）特定行政主體有一個(gè)不作為的事實(shí)存在。所謂不作為，特指行政主體拒絕或拖延履行法定職責(zé)，需要從兩個(gè)方面加以考察：
一方面，特定的行政主體在特定的情況下是否有法定職責(zé)存在。另一方面，特定的行政主體是否有拒絕履行或拖延履行法定職責(zé)的行為存在。
（2）不作為須是法律、法規(guī)規(guī)定可以就該不作為提起行政訴訟的。根據(jù)《行政訴訟法》第二章的規(guī)定， 凡是侵犯相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的不作為（屬于國(guó)家行為、抽象行為、內(nèi)部行為和法律規(guī)定的終局裁決行為所規(guī)定的事項(xiàng)除外），都是法律、法規(guī)規(guī)定可以就該不作為提起行政訴訟的不作為。
所謂行政不作為就是指行政主體及其工作人員有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。認(rèn)為行政不作為是指行政主體未履行具體的法定作為義務(wù)，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。它包含五層涵義：第一，必須負(fù)有某種特定義務(wù)；第二，必須為具體的法定作為義務(wù)；第三，必須具有履行義務(wù)的能力；第四，存在不作為的情形；第五，表現(xiàn)為程序方面的不作為。
所謂行政中的“不作為”行為，是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法 定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱“不作為違法”或“消極違法”行為。行政“不作為”其表現(xiàn)形式大致有拒絕履行、不予答復(fù)、拖 延履行，它與行政中“亂作為”一樣，都將可能侵犯或損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條規(guī)定的人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟范圍的規(guī)定來看，國(guó)家行政機(jī)關(guān)侵犯向?qū)Ψ降娜松頇?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式可以分為兩種：一種是作為的侵權(quán)，另外一種是不作為的侵權(quán)。其中，第四款規(guī)定的“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)具決頒發(fā)或者不予答復(fù)的”；第五款規(guī)定的“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”；第六款規(guī)定的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”；第七款規(guī)定的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”；以及第八款的規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”均屬于對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為行為侵權(quán)提起行政訴訟的法律依據(jù)。
黑龍江省北安市趙光法庭 錢 貴
