[ 李健 ]——(2010-7-10) / 已閱16324次
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度淺論
李健
內(nèi)容提要：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，有著久遠(yuǎn)的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據(jù)和深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的盲區(qū)，建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是構(gòu)建中國特色檢察制度的需要，是實(shí)現(xiàn)中國憲政體制和中國特色權(quán)力制衡機(jī)制的需要，是維護(hù)司法公正，執(zhí)法為民的需要；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應(yīng)該建立在中國國情、把握司法規(guī)律及吸收世界優(yōu)秀法制成果的基礎(chǔ)之上；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應(yīng)該包括基本原則、適用范圍和程序規(guī)范、監(jiān)督方式等內(nèi)容。
關(guān) 鍵 詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 制度
序 言
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是近期熱議的話題，新修改的《民事訴訟法》雖然沒有對此做出規(guī)定，但并不影響理論界和實(shí)務(wù)界的熱情。當(dāng)前，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要有三種觀點(diǎn)：一種是反對，認(rèn)為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督會(huì)影響到執(zhí)行的管理體制、運(yùn)行機(jī)制，增加執(zhí)行成本，打破執(zhí)行雙方的平衡；第二種觀點(diǎn)是贊成對民事執(zhí)行進(jìn)行全面監(jiān)督，認(rèn)為全面監(jiān)督才能真正破解“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”；第三種觀點(diǎn)是贊成有限的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，理由是，民事執(zhí)行案件數(shù)量大，檢察資源有限，全面監(jiān)督不切合實(shí)際，也是不可行的。筆者贊成第三種觀點(diǎn)，并認(rèn)為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)該建立在中國國情、把握司法規(guī)律及吸收世界優(yōu)秀法治成果的基礎(chǔ)之上，這樣的制度既行之有效又具有先進(jìn)性。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有久遠(yuǎn)的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據(jù)
（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有久遠(yuǎn)的法理淵源 檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的有機(jī)組成部分，從本質(zhì)上講，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督源于權(quán)力制衡理論。西方國家的權(quán)力制衡理論是立法、行政、司法三權(quán)分立。法國十八世紀(jì)啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力” ①，這便是著名的權(quán)力制約權(quán)力理論。他主張建立立法、行政、司法三權(quán)分立的政體，西方國家紛紛以此建國。因此，西方國家的司法機(jī)關(guān)就是法院，檢察機(jī)關(guān)屬于行政權(quán)力之一種，隸屬于司法部。列寧的權(quán)力制衡思想不同于孟德斯鳩，他指出：社會(huì)主義國家的法律應(yīng)該統(tǒng)一；為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，必須有專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政權(quán)、審判權(quán)分立，獨(dú)立行使職權(quán)②。他還指出：“檢察長的唯一職權(quán)和必須作的事情只是一件：監(jiān)視整個(gè)共和國對法制有真正一致的了解�！雹畚覈邮芰肆袑幍乃枷耄纸Y(jié)合了本國的實(shí)際，確立了“議行合一”的政治體制，從而確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，專門履行法律監(jiān)督職責(zé)，使之成為和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)法律地位平等的國家機(jī)關(guān)，即“一府兩院”，因此，我國的權(quán)力制衡模式有別于西方國家的三權(quán)分立，采取的是一府兩院共同對權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，一府兩院之間權(quán)力制衡的體制�？梢姡覈鴻z察機(jī)關(guān)的法律地位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國家，權(quán)力也遠(yuǎn)大于西方國家的檢察機(jī)關(guān)。這種政治體制是我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，是符合我國國情的。民事行政檢察制度是人民檢察院法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督又是民事行政檢察制度的有機(jī)組成部分，因此建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是有法理淵源的。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有一定的國際司法背景
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是不是唯我國獨(dú)有，不是。西方國家，如法國就有民事執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定，法國新的《民事執(zhí)行程序改革法》第十一條賦予了法國檢察官保障判決與其他執(zhí)行根據(jù)得到執(zhí)行的使命。④俄羅斯聯(lián)邦１９９５年發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)法》明確規(guī)定，監(jiān)督俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)域上現(xiàn)行法令執(zhí)行是俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)，而檢察長參加民事、行政和刑事訴訟案件的審理是保障檢察機(jī)關(guān)履行這一使命的途徑之一⑤。一般而言，賦予了檢察機(jī)關(guān)或檢察官法律監(jiān)督權(quán)的國家或多或少都賦予了檢察機(jī)關(guān)或檢察官民事執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，只是大小不同，范圍有差異而已�，F(xiàn)在，許多西方國家的法律制度也在不斷的改革，檢察機(jī)關(guān)參與維護(hù)國家、個(gè)人利益的范圍越來越廣。即使西方國家沒有，我國也可以有。言必稱西方，是脫離國情的表現(xiàn)，即使是相同的法系，國家不同，其法律制度也有差異，法律制度的好壞與設(shè)計(jì)安排主要取決于是否符合本國實(shí)際和是否代表法治前進(jìn)的方向。
（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有憲法法律依據(jù)
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)” ，《民事訴訟法》）第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”， 第187條規(guī)定人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有本法第一百七十九條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。目前，理論界和實(shí)務(wù)界，特別是法院和檢察院對“審判活動(dòng)”和“判決、裁定”的內(nèi)涵和外延的理解不一致，反方認(rèn)為審判活動(dòng)不包括執(zhí)行活動(dòng)，裁定不包括執(zhí)行環(huán)節(jié)的裁定，因此，檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)，最高法院在1995第5號批復(fù)指出：“人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中做出的查封財(cái)產(chǎn)裁定提出抗訴，于法無據(jù)，人民法院不予受理，”就是這種觀點(diǎn)的體現(xiàn)。另一方則認(rèn)為，審判活動(dòng)的內(nèi)涵中包括執(zhí)行活動(dòng)，“判決、裁定”中的裁定包含了執(zhí)行環(huán)節(jié)中做出的“裁定”。最具說服力的依據(jù)就是全國人大常委會(huì)原副委員長王漢斌1991年4月2日在七屆人大四次會(huì)議上所作的《關(guān)于民事訴訟法（試行）修改草案的說明》中曾明確提出“執(zhí)行是審判工作的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴(yán)”。江偉教授是參加《民事訴訟法》起草的重要成員，他明確指出：在本條文中，民事審判就是民事訴訟，執(zhí)行程序就是民事審判程序的延伸，這在起草過程中是有共識的，不存在廣義與狹義兩種解釋⑥.因此《民事訴訟法》第14條、187條的規(guī)定本身就涵蓋了對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督。筆者認(rèn)為，綜觀憲法第14條、民事訴訟法14條、140條、187條的規(guī)定及十六大、十七大關(guān)于司法體制改革的表述和中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院 人民檢察院工作的決定》，結(jié)合立法實(shí)際和立法精神，應(yīng)該認(rèn)為“審判活動(dòng)”的含義等同于“審判工作”，包含了執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行活動(dòng)。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在法律上是沒有問題的。
此外，檢察機(jī)關(guān)履行民事執(zhí)行監(jiān)督才是最理想的監(jiān)督。中國是一個(gè)有二千多年封建專制傳統(tǒng)的國家，傳統(tǒng)的法制思想根深蒂固，傳統(tǒng)中國的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都是單獨(dú)設(shè)置，比如“按察史”、“督察院”，普通百姓也習(xí)慣于這種監(jiān)督方式。此外，當(dāng)前我國法律監(jiān)督的主體很多，但監(jiān)督的方式、力度、效果不理想或不妥當(dāng)，如，人大監(jiān)督主要是對法律的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，一般不具有對個(gè)案的監(jiān)督措施；黨政監(jiān)督則主要體現(xiàn)在人事、財(cái)務(wù)等方面；輿論監(jiān)督不發(fā)達(dá)，且不是專門監(jiān)督，效果不理想。只有專門機(jī)關(guān)，且屬于法律專業(yè)性質(zhì)的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督才是最理想的監(jiān)督。
二 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有重要的法律價(jià)值和社會(huì)價(jià)值
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有重要的實(shí)用價(jià)值。首先民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有助于克服“執(zhí)行亂”。以目前的民事執(zhí)行現(xiàn)狀看，“執(zhí)行亂”幾乎具有普遍性，民眾意見大。執(zhí)行亂的原因很多，執(zhí)行的體制不順，執(zhí)行體制存在結(jié)構(gòu)性問題，這是造成執(zhí)行亂、執(zhí)行難的最根本原因。其次執(zhí)行法官的法律整體素質(zhì)不高。基層法院尤為明顯。在執(zhí)行過程中，部分法官對法律的理解和認(rèn)識不深刻，隨意追加被執(zhí)行人，隨意做出執(zhí)行裁定，甚至違法執(zhí)行。在法官違法違紀(jì)案件中，執(zhí)行人員的比例是較高的。如2004年，查處的武漢市13名法官中，大多數(shù)與執(zhí)行環(huán)節(jié)有關(guān)。第三是關(guān)系困擾執(zhí)行。中國是一個(gè)特別重視關(guān)系的社會(huì)，各種關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，幾乎是每執(zhí)行一件案件，執(zhí)行雙方總會(huì)通過各種關(guān)系謀取利益，要么是千方百計(jì)阻撓、拖延甚至阻止執(zhí)行，要么是竭盡所能催促執(zhí)行。第四，司法缺乏公信力。公信力源于人民的篤信，源于對法律和司法機(jī)關(guān)的篤信。司法缺乏公信力，原因是多方面的，但最主要的有三個(gè)，一個(gè)群眾的法律意識、水平不高，對法律缺乏正確的理解和認(rèn)識；二是法律還不完備；更重要的是司法腐敗的普遍性造成了全社會(huì)對整個(gè)司法的不信任，特別是在民事審判和執(zhí)行領(lǐng)域更為突出。第五是法院內(nèi)部監(jiān)督缺乏剛性和透明性。法院內(nèi)部的監(jiān)督制度、方式很多，但由于內(nèi)部監(jiān)督具有基礎(chǔ)性缺陷，因此，監(jiān)督的效果不理想。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，外部監(jiān)督相較于內(nèi)部監(jiān)督，其剛性、透明性和公正性更強(qiáng)，效果更理想，因此民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有利于遏制“執(zhí)行亂”的蔓延。
其次，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有益于破解“執(zhí)行難”。這次民事訴訟法的修改的一個(gè)重點(diǎn)就是解決“執(zhí)行難”，“執(zhí)行難”已成為全社會(huì)關(guān)注的話題。執(zhí)行難帶來的直接后果是當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到實(shí)現(xiàn)，最終的后果是危及法律的生存和法治社會(huì)、法治理想的實(shí)現(xiàn)。由于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督自身具有監(jiān)督和配合的雙重的特性，即一方面監(jiān)督法院的執(zhí)行活動(dòng)，督促法院正確執(zhí)行法律，履行職責(zé)，另一方面又對法院正確的執(zhí)行予以支持配合，做好當(dāng)事人的服執(zhí)息訴工作，共同維護(hù)法律的權(quán)威。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督透明性、公正性和不與當(dāng)事人產(chǎn)生對抗性的特點(diǎn)使當(dāng)事人更易接受檢察官的解釋說服工作，在一定程度上有助于破解“執(zhí)行難”。
最后，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有益于實(shí)現(xiàn)法律的正義價(jià)值。正義是人類公認(rèn)的崇高價(jià)值，正義的基本內(nèi)容是公正、公平。公正是司法的核心，是司法的最高價(jià)值目標(biāo)，也是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。執(zhí)行過程中存在的隨意裁定、超標(biāo)的執(zhí)行、暗箱執(zhí)行等亂執(zhí)行，破壞的正是法律的公平正義、由“執(zhí)行難”導(dǎo)致的法律白條，損害的也是法律的公平正義。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督會(huì)影響執(zhí)行的效率，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。公正和效率是法院的工作主題，但公正是擺在第一位的，效率應(yīng)該的公正的前提下得到保證，沒有公正的效率是沒有價(jià)值的。檢察機(jī)關(guān)通過正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ男问綄γ袷聢?zhí)行進(jìn)行監(jiān)督易于實(shí)現(xiàn)公正，實(shí)現(xiàn)法律的正義價(jià)值。
三 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法思考
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督雖然有法理淵源、國際司法背景、憲法法律依據(jù)和深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但由于歷史和客觀條件的限制，民事訴訟法沒做出系統(tǒng)而具體的規(guī)定，2007年修改民事訴訟法時(shí)，不少人大代表、專家學(xué)者、檢察工作者都呼吁將民事執(zhí)行納入檢察監(jiān)督的視野，期望能建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，但由于這次主要是為了解決“申訴難”和“執(zhí)行難”兩大社會(huì)最關(guān)注的問題，因此沒有對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督做出規(guī)定，令人遺憾。
（一）檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐
近幾年，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)我國法治建設(shè)的長遠(yuǎn)需要進(jìn)行了執(zhí)行監(jiān)督的大膽探索和實(shí)踐，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的效果。如，２００５年以來，洛陽市兩級檢察院共辦理執(zhí)行監(jiān)督案件３３起，其中運(yùn)用檢察建議方式辦理２１起，運(yùn)用糾正違法通知方式辦理２起，查辦執(zhí)行人員職務(wù)犯罪案件３起⑦。洛陽市嵩縣檢察院還與縣法院會(huì)簽了《關(guān)于民事行政案件執(zhí)行監(jiān)督的若干意見》，從監(jiān)督的范圍、對象、原則、形式等內(nèi)容作了明確規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性⑧。威遠(yuǎn)縣檢察院以辦理民事申訴和解案件為切入點(diǎn)，先后就申訴和解案件中涉及執(zhí)行的問題和民事行政執(zhí)行案件監(jiān)督問題與縣法院會(huì)簽了《關(guān)于辦理民事申訴和解案件的意見》和《關(guān)于民事行政執(zhí)行案件監(jiān)督的若干意見》，雙方就民事行政執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督問題和達(dá)成了共識，并取得了好的效果。另外還有廣州市番禺區(qū)檢察院采取向人民法院發(fā)出“要求法院書面說明執(zhí)行情況”的方式進(jìn)行了執(zhí)行監(jiān)督的探索⑨。檢察機(jī)關(guān)的探索是包括監(jiān)督的許多方面的，為立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)
雖然民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作為一種制度目前還沒有建立，但是檢察機(jī)關(guān)近幾年的實(shí)踐和思考已經(jīng)為這項(xiàng)制度的建立劃出了輪廓，舉行了奠基儀式。筆者認(rèn)為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
1、基本原則
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本原則穿于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的全過程，是開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督活動(dòng)所必須堅(jiān)持的準(zhǔn)則。它應(yīng)該有三個(gè)：一是依法監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要依法，不能以監(jiān)督者自居，超出法律規(guī)定亂監(jiān)督。否則會(huì)出現(xiàn)“監(jiān)督亂”、“監(jiān)督濫”的情況；二是公正監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督雖然是對法院的民事執(zhí)行活動(dòng)、民事執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但客觀結(jié)果會(huì)對執(zhí)行雙方的力量平衡產(chǎn)生影響，因此監(jiān)督要追求公正，要平等對待執(zhí)行雙方；三是及時(shí)監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要講求效率，及時(shí)有效地監(jiān)督違法行為或錯(cuò)誤的裁定，否則會(huì)影響人民法院的執(zhí)行，增加執(zhí)行成本，給執(zhí)行添亂。
2、監(jiān)督范圍
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要限制范圍。人民法院每年的執(zhí)行案件達(dá)200多萬件，將其全部納入監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，因此應(yīng)該確定監(jiān)督范圍，目前，明確屬于執(zhí)行監(jiān)督范圍的只有一項(xiàng)，即，查處執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的貪污受賄、徇私舞弊等違法犯罪行為。筆者認(rèn)為，除此之外，還應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍。首先可以通過申訴的形式確定。凡是執(zhí)行任意方或雙方到檢察機(jī)關(guān)申訴的執(zhí)行案件都應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)督。其次，將涉及國家、集體利益的執(zhí)行案件納入監(jiān)督范圍，這體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的職能。再次，將黨委、人大及上級檢察機(jī)關(guān)交辦或其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的民事執(zhí)行案件納入監(jiān)督范圍。
3、程序規(guī)范
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序可以參照民事申訴案件的程序辦理。
4、監(jiān)督方式
監(jiān)督方式很多，目前比較成熟，行之有效的有以下幾種：
⑴抗訴。對民事執(zhí)行裁定錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴，通過糾正錯(cuò)誤的執(zhí)行裁定最終糾正錯(cuò)誤的執(zhí)行。
⑵糾正違法通知書。對執(zhí)行過程中執(zhí)行人員的違法行為應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。執(zhí)行行為違法情形表現(xiàn)為五類：一是執(zhí)行裁定文書正確，執(zhí)行員不遵照執(zhí)行，或沒有執(zhí)行依據(jù)而違法強(qiáng)制執(zhí)行的。如對符合條件的不予執(zhí)行，或嚴(yán)重超標(biāo)的執(zhí)行；二是截留、扣押已執(zhí)行的財(cái)物不交付申請執(zhí)行人；三是低價(jià)拍賣，變賣被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)；四是對已裁定停止執(zhí)行的案件仍然強(qiáng)制執(zhí)行等違法現(xiàn)象；五是執(zhí)行人員違反廉潔規(guī)定。如，接受當(dāng)事人的錢物、宴請等。
⑶檢察建議。對民事執(zhí)行過程中出現(xiàn)的非抗訴和違法的情形，如果需要，可以向人民法院發(fā)出檢察建議。如，原審判決明顯錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)抗訴而再審裁定尚未制作，如果執(zhí)行則可能造成不必要的司法資源浪費(fèi)或嚴(yán)重的社會(huì)后果，這種情況就可以發(fā)暫緩執(zhí)行的檢察建議。
⑷查處職務(wù)犯罪。查處執(zhí)行過程中執(zhí)行人員的犯罪行為是法律明確的監(jiān)督方式，也是最具剛性、最具懲罰性的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分有效地運(yùn)用此手段，以求最大限度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。
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