[ 卜凡濤 ]——(2010-7-21) / 已閱16273次
行政執(zhí)法監(jiān)督工作存在的問題和對策
卜凡濤
一、概述
行政執(zhí)法監(jiān)督有廣義和狹義兩種含義。廣義上的行政執(zhí)法監(jiān)督是指各類監(jiān)督主體依法對國家行政機關(guān)及其公務員及有權(quán)行政主體的行政行為實行監(jiān)察、督促、督導活動。是一個包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會團體和社會輿論監(jiān)督等多層次、多形式的監(jiān)督體系。狹義上的行政執(zhí)法監(jiān)督是行政機關(guān)對一定范圍內(nèi)的行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動依法進行評判、監(jiān)控、督促和制約，是行政機關(guān)內(nèi)部對行政執(zhí)法的層級監(jiān)督。本文在狹義上探討行政執(zhí)法監(jiān)督的有關(guān)問題，即政府內(nèi)部的行政執(zhí)法監(jiān)督。
隨著我國“依法行政”、“建設法治政府”時代的到來，政府法制工作也得到了更多的重視，在行政決策，法律事務的處理處理等方面發(fā)揮了重要的作用。行政執(zhí)法監(jiān)督是政府法制工作的重要職權(quán)之一。主要通過行使通知限期改正權(quán)、提請同級政府處理決定權(quán)、與政府工作部門協(xié)調(diào)溝通權(quán)等權(quán)力來發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中存在的問題，從而達到監(jiān)督的目的。政府法制工作機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，與行政訴訟等監(jiān)督方式相比，在監(jiān)督方式上可以更加靈活，溝通上也較為方便，一方面減少了行政機關(guān)的糾錯成本，另一方面，這種內(nèi)部監(jiān)督更加注重從執(zhí)法隊伍建設等基本層面進行監(jiān)督，更加有利于行政機關(guān)從根本上解決行政執(zhí)法中存在的問題，而且通過在作出具體行政行為之前提供一些執(zhí)法意見，降低了違法行政的幾率，從而很大程度上減少了行政機關(guān)因其他監(jiān)督可能成為被告的不利地位，將違法行政帶來的負面影響降到最低限度。但是，行政執(zhí)法監(jiān)督還存在著很多與自身職權(quán)不相適應的制約因素，如何正確這些因素，并找出切實可行的對策，對于更好地發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督功能具有重要的意義。
二、存在問題
一是監(jiān)督力量較為薄弱，不利于我國依法行政目標的實現(xiàn)。改革開放之前，特別是十年內(nèi)亂時期，“法律虛無主義”盛行，我國政府法制機構(gòu)基本上處于癱瘓或者空白的狀態(tài)。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步確立，政治體制改革也不斷深化。政府法制工作正是在這種大的經(jīng)濟、政治變革環(huán)境下得以恢復、重建并正常運轉(zhuǎn)起來。但是，由于我國法治理念的缺失，特別是在政府行政領(lǐng)域，認為行政就是管理，“政府不能為非”的思想還占據(jù)著統(tǒng)治地位，這就造成了對政府法制機構(gòu)建設重視不夠，存在著機構(gòu)過于簡單，人員配備不齊全的情況。有些地方?jīng)]有設置專門的政府法制機構(gòu)，法制工作由相關(guān)部門作為一項“兼職”來對待。有些政府法制機構(gòu)人員、設備配置較為薄弱、辦公經(jīng)費不足。沒有足夠的人力物力來完成對政府行政的監(jiān)督職能。監(jiān)督職權(quán)得不到有效的行使和落實。
二是行政執(zhí)法監(jiān)督理論上的缺失。在行政法學關(guān)于行政監(jiān)督法律關(guān)系的論述之中，幾乎沒有涉及到政府法制機構(gòu)的行政執(zhí)法監(jiān)督職能。我國行政法理論對于行政監(jiān)督的論述，包括國家立法機關(guān)、司法機關(guān)以及專門的監(jiān)督機關(guān)（監(jiān)察、審計等）以及社會力量對政府行政活動的監(jiān)督。而對于政府法制機構(gòu)這一重要的政府內(nèi)部監(jiān)督力量，卻論之甚少。理論上的缺失使得這一內(nèi)部監(jiān)督的存在和重要性容易被忽略。而在立法層面，我國缺少一部統(tǒng)一的政府法制監(jiān)督法。而其他的監(jiān)督方式都有與之職權(quán)相適應的立法，例如立法機關(guān)對政府的監(jiān)督以《憲法》作為依據(jù)，監(jiān)察部門有《監(jiān)察法》，司法機關(guān)有《行政訴訟法》，作為廣義上的政府內(nèi)部監(jiān)督行政復議有《行政復議法》作為法律支撐。而行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有全國統(tǒng)一的法律文件，盡管各地大都有法律文件規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督行為，但是，就我國行政執(zhí)法監(jiān)督對依法行政工作的重要性而言，制定一部統(tǒng)一的政府行政執(zhí)法監(jiān)督法，更有助于我國依法行政工作的開展。
三是監(jiān)督制度設計不完善，與我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀不協(xié)調(diào)。
第一，監(jiān)督制約機制過于薄弱。我國的行政執(zhí)法監(jiān)督工作主要由以下幾個制度來實現(xiàn)：行政執(zhí)法證件管理制度、規(guī)范性文件備案制度、執(zhí)法情況通報制度、重大處罰案件報備制度、案卷評查制度以及對政府各部門法制工作的檢查制度。首先，這些制度在運行中，沒有相應的反饋機制，行政機關(guān)對監(jiān)督機構(gòu)的處理意見采納執(zhí)行等后續(xù)行為往往陷于監(jiān)督空白。其次，有些監(jiān)督結(jié)果沒有納入行政機關(guān)工作考核體系之中，這樣一來，工作好壞，制度落實的優(yōu)劣情況就不能反映到行政機關(guān)的整體工作之中，從而也就引不起行政機關(guān)對執(zhí)法工作的重視，不利于行政執(zhí)法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于內(nèi)容。例如執(zhí)法通報制度，每個季度一報，其數(shù)字完全由各相關(guān)單位報送，而且對其報送的數(shù)字并不要求有相關(guān)的案卷資料予以佐證，這樣就很難避免有些部門錯報、漏報甚至是編造一些數(shù)字來應付，這項制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得監(jiān)督變成了統(tǒng)計，起不到真正的監(jiān)督作用。
第三，監(jiān)督配套機制不夠健全。監(jiān)督內(nèi)容規(guī)定過于簡單，沒有建立起相應的配套措施。例如對拒絕或者拖延履行法定職責行為，只是規(guī)定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提請同級人民政府作出處理決定。但是沒有具體的制度來規(guī)定如何獲得此類行為，如何認定此類行為，改正的期限以及改正后是否需要反饋給監(jiān)督機構(gòu)等內(nèi)容。
三、完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度的對策
一是更加重視行政執(zhí)法監(jiān)督工作，加強行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設，夯實執(zhí)法監(jiān)督工作的物質(zhì)、人力等資源基礎(chǔ)。進一步規(guī)范、加強行政執(zhí)法監(jiān)督崗位建設，增加崗位工作人員數(shù)量，加大建設中的人力物力投入，把行政執(zhí)法監(jiān)督建設成與其他監(jiān)督方式力量平衡發(fā)展的重要監(jiān)督方式。
二是加強行政執(zhí)法監(jiān)督理論和立法建設。以行政法理論和執(zhí)法監(jiān)督實踐為基礎(chǔ)，建立一套完善的政府執(zhí)法監(jiān)督理論體系，彌補我國行政法對執(zhí)法監(jiān)督研究缺位的不足，可以從行政執(zhí)法監(jiān)督法律關(guān)系著手，定位監(jiān)督方與被監(jiān)督方的權(quán)力義務關(guān)系。結(jié)合各地行政執(zhí)法實際，統(tǒng)籌兼顧，盡快制定統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督法律文件，以使得該監(jiān)督方式有更加具體明確的法律支持，避免監(jiān)督無據(jù)、監(jiān)督隨意、監(jiān)督不力的情況，從而促進執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。
三是進一步完善監(jiān)督制約機制，建立一套與行政執(zhí)法狀況相適應的監(jiān)督制度。我國的執(zhí)法監(jiān)督還存在著表面化、制約機制不健全等情況，不能解決困擾行政執(zhí)法的一些問題。因此，建立起一套措施得力、監(jiān)督有效的制度勢在必行。筆者以為。可以從以下幾個方面著手建設。首先建立一套行政執(zhí)法動態(tài)信息收集制度。通過實地調(diào)查、電視廣播、群眾反映等方式，對涉及行政執(zhí)法的相關(guān)信息進行分析、判斷、篩選，從而將這些信息與相關(guān)行政機關(guān)的職權(quán)相聯(lián)系，從而提出執(zhí)法建議，建議相關(guān)執(zhí)法部門開展有的放矢的重點執(zhí)法活動。例如，監(jiān)督機構(gòu)在接受群眾對某些執(zhí)法部門不作為的舉報，調(diào)查核實之后，就可以督促有關(guān)職權(quán)部門開展行政執(zhí)法活動。第二、強化制約機制。監(jiān)督需要有相應的制約機制，我國政府執(zhí)法監(jiān)督的制約機制過于薄弱，不利于行政機關(guān)自我糾錯。針對這種情況，應該建立起一套權(quán)責統(tǒng)一的監(jiān)督制約機制，一是建立對監(jiān)督機構(gòu)的處理意見采納反饋制度。有關(guān)行政機關(guān)要重視監(jiān)督機構(gòu)的建議，并將處理意見采納與否等相關(guān)情況反饋給監(jiān)督機構(gòu)。二是建立監(jiān)督結(jié)果與工作考核掛鉤制度。要把執(zhí)法監(jiān)督作為各部門工作考核的一項重要內(nèi)容，直接與單位政績掛鉤。
結(jié)語
總之，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督制度作為政府法制工作的一項重要制度，在推動行政執(zhí)法部門自我糾錯，提高依法行政能力，打造“法治政府”實現(xiàn)“依法行政”的目標等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，不可否認，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督機制受傳統(tǒng)思想、經(jīng)濟發(fā)展、民風民俗等諸多方面的影響，還存在著這樣那樣的問題，只有加大監(jiān)督機構(gòu)自身建設，完善執(zhí)法監(jiān)督理論體系，加大監(jiān)督制約機制，這一制度才會更加完善，從而發(fā)揮出更大的監(jiān)督作用。
