[ 張學(xué)偉 ]——(2010-7-25) / 已閱13966次
道路交通事故認(rèn)定書(shū)究竟如何定性？
張學(xué)偉
【內(nèi)容摘要】交通事故認(rèn)定書(shū)，是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)行政法律法規(guī)，在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用，確認(rèn)當(dāng)事人責(zé)任大小的書(shū)面材料。該認(rèn)定書(shū)在是否追究肇事者的刑事責(zé)任、是否進(jìn)行行政處罰，以及民事賠償訴訟中起著重要作用，甚至可說(shuō)是起到了決定性作用。本文結(jié)合具體案例，對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)如何定性進(jìn)行了粗淺的探討，以期求教于大家。
【關(guān)鍵詞】道路交通事故認(rèn)定書(shū) 性質(zhì) 探討
一、問(wèn)題的提出
日前，筆者代理了一件道損案件，基本案情如下：
2010年4月28日22時(shí)12分，我的委托人無(wú)證駕駛?cè)加椭?chē)搭載兩名同學(xué)，由西向東行使至某路口處，被后面A某無(wú)證超速駕駛輕便摩托車(chē)追尾，A某駕駛失控，人被甩出27米之遠(yuǎn)，造成顱腦觸地?fù)尵葻o(wú)效死亡。經(jīng)當(dāng)?shù)亟煌ㄊ鹿侍幚聿块T(mén)認(rèn)定，A某為主責(zé)，我的委托人為次責(zé)。在查閱事故卷宗后，我們認(rèn)為該事故認(rèn)定書(shū)對(duì)道路交通事故形成原因的分析，證據(jù)明顯不足，適用法律不當(dāng)，我的委托人應(yīng)為無(wú)責(zé)，遂依法申請(qǐng)事故復(fù)核。復(fù)核結(jié)論為撤銷(xiāo)原認(rèn)定，責(zé)令重新作出認(rèn)定。不久，接到原事故處理部門(mén)通知，擬維持初次的認(rèn)定結(jié)論。而根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，事故復(fù)核以一次為限，這就意味著不能再通過(guò)申請(qǐng)復(fù)核的途徑來(lái)推翻該認(rèn)定，亦不能通過(guò)提起行政復(fù)議或者行政訴訟來(lái)進(jìn)行法律救濟(jì)。這不禁讓人產(chǎn)生困惑：道路交通事故認(rèn)定書(shū)究竟該如何進(jìn)行定性？
二、關(guān)于交通事故認(rèn)定書(shū)性質(zhì)的爭(zhēng)議
交通事故認(rèn)定書(shū)，是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)行政法律法規(guī)，在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用，確認(rèn)當(dāng)事人責(zé)任大小的書(shū)面材料。該認(rèn)定書(shū)在是否追究肇事者的刑事責(zé)任、是否進(jìn)行行政處罰，以及民事賠償訴訟中起著重要作用，甚至可說(shuō)是起到了決定性作用。對(duì)其如何進(jìn)行定性，眾說(shuō)紛紜，爭(zhēng)議很大。大抵包括如下幾種觀點(diǎn)：
㈠證據(jù)或鑒定結(jié)論說(shuō)。根據(jù)1992年12月1日最高法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》、2000年1月15日《公安部關(guān)于對(duì)地方政府法制機(jī)構(gòu)可否受理對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請(qǐng)的批復(fù)》，公安部門(mén)及司法實(shí)務(wù)部門(mén)認(rèn)為交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)是公安機(jī)關(guān)在查明交通事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結(jié)論。在公安機(jī)關(guān)處理道路交通事故中起的是證據(jù)作用，其本身并不確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，不屬于具體行政行為。此外，依據(jù)2005年1月5日全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見(jiàn)》（法工辦復(fù)字[2005]1號(hào)），也認(rèn)為“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)制作的交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟�！�
㈡行政確認(rèn)說(shuō)。持該觀點(diǎn)的人認(rèn)為交通事故認(rèn)定行為完全符合行政確認(rèn)的基本特征。理由：第一，交通事故認(rèn)定實(shí)施的主體是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，是一種行政主體；第二，交通事故認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)根據(jù)《道路交通法》的授權(quán)而實(shí)施的一種職權(quán)行為；第三，交通事故認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)針對(duì)特定的交通事故而單方作出的行為，它代表著國(guó)家行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立管理意志，不以行政管理相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移。當(dāng)事人是否提出處理申請(qǐng)或者在處理活動(dòng)中是否同意，都不影響公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)交通事故的認(rèn)定。交通事故認(rèn)定不同于行政管理調(diào)解，也不同于準(zhǔn)司法仲裁行為。第四，交通事故認(rèn)定一經(jīng)作出，即對(duì)特定的平等的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)。從以上所述可以看出，道路交通事故認(rèn)定完全是一種具體的行政確認(rèn)行為。
三、關(guān)于兩種不同觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要評(píng)析
1.就現(xiàn)狀而言，證據(jù)說(shuō)為目前司法實(shí)務(wù)部門(mén)所采納。如《南通中院關(guān)于審理交通事故損害賠償案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第3條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出的事故認(rèn)定書(shū)是人民法院審理交通事故損害賠償案件的證據(jù)”，并將“事故認(rèn)定書(shū)中劃分責(zé)任的比例，作為人民法院確定各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任的依據(jù)。”既然事故認(rèn)定書(shū)僅僅是作為人民法院審理交通事故損害賠償案件的一種證據(jù)使用，從理論上講，該認(rèn)定書(shū)對(duì)人民法院審理案件并無(wú)當(dāng)然的約束力。人民法院根據(jù)庭審查明的事實(shí)，可以采用，也可不予采用。然而事實(shí)上，不予采納的情形是十分罕見(jiàn)的，而且有時(shí)還要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，如有的法院規(guī)定，如不采納事故認(rèn)定書(shū)，應(yīng)經(jīng)過(guò)分管院長(zhǎng)同意。其次，交通事故認(rèn)定的技術(shù)性很強(qiáng)，無(wú)論當(dāng)事人或?qū)彴阜ㄔ和狈ο鄳?yīng)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，從某種意義上講，是很難被推翻的，易于形成交通事故認(rèn)定在民事訴訟中難以真正受到司法審查的真空狀態(tài)，會(huì)使公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定變成一種特權(quán)，失去司法監(jiān)督，增加隨意性，縱容違法行政。由此可見(jiàn)，交通事故認(rèn)定書(shū)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響十分重大。如不賦予當(dāng)事人除向上一級(jí)公安交管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)核之外的救濟(jì)措施，很難保證事故認(rèn)定書(shū)的準(zhǔn)確性，從而極有可能因此影響法律的正確適用，以及司法的公平與公正。
2. 由于交通事故認(rèn)定書(shū)并非單純證明所發(fā)生的交通事故的有關(guān)事實(shí)本身，更重要的是其內(nèi)容中包含了對(duì)當(dāng)事人事故責(zé)任劃分的認(rèn)定，會(huì)直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，甚至?xí)䥽?yán)重影響到當(dāng)事人是否要承擔(dān)交通肇事罪的刑事責(zé)任。從行政法學(xué)的角度而言，行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、確認(rèn)、證明，并予以宣告的行政行為屬于行政確認(rèn)，是具體行政行為的一種。公安機(jī)關(guān)交通部門(mén)依法作出交通事故認(rèn)定的行為，無(wú)論從行政主體、行使的職權(quán)，認(rèn)定書(shū)的責(zé)任劃分對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益的重大影響等方面，均符合行政確認(rèn)的特征。
其次，如將交通事故認(rèn)定書(shū)定性為證據(jù)，則根據(jù)上述分析，該認(rèn)定書(shū)對(duì)人民法院審理案件并無(wú)當(dāng)然的約束力，人民法院可以不予采用，并根據(jù)庭審查明的事實(shí)來(lái)確定當(dāng)事人事故責(zé)任。但該做法又與現(xiàn)行法律規(guī)定相矛盾。進(jìn)行交通事故認(rèn)定是《道路交通法》賦予公安機(jī)關(guān)交管部門(mén)的法定職責(zé)，而人民法院的做法無(wú)疑有司法權(quán)不當(dāng)代替行政權(quán)的嫌疑。
綜上所述，筆者認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)更具有合理性。將交通事故認(rèn)定書(shū)定性為行政確認(rèn)，作為具體行政行為的一種，允許當(dāng)事人對(duì)該行政確認(rèn)行為提起行政訴訟，將有利于防止公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的專(zhuān)斷，又可以最大限度地維護(hù)交通事故當(dāng)事人的合法權(quán)益。
建議立法及司法機(jī)關(guān)能對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)進(jìn)行重新定位，以消除紛爭(zhēng)，確保法律的正確實(shí)施，更好地促進(jìn)諧社會(huì)的建設(shè)。
（作者：徐州金華星律師事務(wù)所 張學(xué)偉律師）
2010-7-25初稿
參考資料：
[1]王德勇：淺談不當(dāng)錯(cuò)誤交通事故認(rèn)定之法律救濟(jì)，山東律師論壇；
[2]任衛(wèi)利、周瑞杰：交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)和效力問(wèn)題，中國(guó)法院網(wǎng)；
[3] 正義：也談《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》的時(shí)效，湖北省宜都市法院網(wǎng)；
[4]張?zhí)炖耍宏P(guān)于《道交法》適用中的幾點(diǎn)思考。
