[ 趙鈺 ]——(2002-9-11) / 已閱51670次
我國民事調解制度的弊端與改革
趙 鈺
內容提要：調解制度是我國民事訴訟中最具中國特色的一項制度，它能夠及時、徹底地解決民事權益爭議，提高辦案效率，減少訴訟成本。調解也是目前我國法院運用的最多的一種處理民事訴訟的結案方式。隨著審判方式改革的進行，現行調解制度日益暴露出它的局限性和諸多弊端。本文分析了現行調解制度的弊端，并就如何對其進行改革略陳管見。
法院調解，亦稱訴訟調解，它是在法院審判人員的主持下，雙方當事人通過自愿協商，達成協議，解決民事爭議的活動和結案方式。法院調解具有特殊的司法救濟價值。首先，它能夠及時、徹底地解決民事權益爭議，保持雙方當事人的團結與合作；其次，它有利于提高辦案效率，減輕當事人的訟累和法院負擔；再次，它有利于增強當事人和群眾的法制觀念，預防糾紛，減少訴訟。因此其廣泛地在民事審判實踐中適用，并為日本、德國、美國、 英國等國家所推崇（有的國家稱之為訴訟和解）。
調解制度在我國民事訴訟制度中具有重要地位，早在抗日戰(zhàn)爭時期，馬錫五審判方式就確立了“調解為主”的方針，后歷經了六十多年的不斷發(fā)展和完善，具有濃郁的中國特色，在國際上被譽為“東方經驗”。司法實踐中，法院審理的民事案件半數以上是以調解方式結案，是法院運用的最多的一種處理民事訴訟的結案方式。它對于及時化解矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進經濟發(fā)展曾經發(fā)揮了巨大作用。但由于我國曾經長期實行計劃經濟制度以及對法治的相對忽視，法院調解制度也不可避免地打上了計劃經濟的烙印，具有強烈的職權主義特點。隨著審判方式改革的進行，人們法律意識的增強和依法治國進程的不斷推進，法院調解制度在實踐中日益暴露出它的局限性和諸多弊端，嚴重阻礙了其作用的發(fā)揮。
現行民事調解制度的弊端
一、調解必須在“事實清楚、分清是非"的基礎上進行。
《民事訴訟法》第85條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚、分清是非的基礎上進行調解”，因此在事實未查清楚的情況下，即使當事人之間已經達成了調解協議也不能結案。筆者認為該原則值得商榷：1、它混淆了判決和調解的界限�！罢{解的含義本身就包括對某些界限不清的事實、責任含糊不究，互諒互讓，以達到既解決糾紛又不傷和氣的目的”①。查清事實、分清是非是判決的前提條件，調解和判決二者手段不同、程序不同、當事人行使處分權的范圍不同，其前提條件也應有所區(qū)別。2、不利于提高辦案效率，減少訴訟成本。當事人接受調解的目的就是為了縮短訴訟時間，減少訴訟成本，而如果調解必須在“事實清楚、分清是非”的基礎上進行的話，則當事人被迫繼續(xù)舉證，法院被迫繼續(xù)組織質證、認證，從而增加了當事人的訴訟成本、占用有限的司法資源。3、與民事訴訟法其它規(guī)定相矛盾，違反了民事權利合法自由處分（私法自治）原則�！睹袷略V訟法》第13條規(guī)定：“當事人有權在法律規(guī)定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利”，它肯定了當事人在一定條件下，可以放棄自己的民事權利。而在沒有查清事實、分清是非的情況下，當事人即達成調解協議，正是當事人行使自己處分權的一種表現。因此法院強令當事人不得放棄這一訴訟權利實際上是剝奪了當事人的處分權，同時也是對當事人法律權利的一種侵害。
二、調解適用的范圍過寬。
我國法院調解的適用范圍十分廣泛，根據我國《民事訴訟法》的規(guī)定，目前除特別程序、督促程序、公示催告程序和企業(yè)法人破產還債程序外，包括無效民事行為在內的其他民商事案件都可以以調解方式解決。而無效民事行為中包括違反法律的禁止性、限制性規(guī)定及損害公共秩序和善良風俗原則的民事行為，對這類應當予以追繳或民事制裁的案件也適用調解，既違反法律規(guī)定，給人一種法院不依法執(zhí)法的印象，又使一些當事人有可乘之機，能通過法院調解的合法形式掩蓋一方或雙方的非法目的。同時，法院實質上是放棄了依職權干預，對當事人之間的調解協議的合法性予以審查的權力。
三、采取調審結合的模式且調解無具體期限的限制。
我國的法院調解制度是采取調審結合的模式，即調解和審判可以動態(tài)轉換、 交互運行，法官可以隨時主動地決定進入調解程序，且由同一審判人員兼作調解人和裁決者。由于調解與判決相比，調解至少可以給法官自身帶來三個方面的益處：1、調解可以使法官在相同的時間內辦更多的案件；2、調解可以使法官輕易地回避法律事實是否成立、法律行為是否有效等困難的問題；3、調解結束后，當事人不得就該案提出上訴和再行起訴，因此調解是一種風險性很小的案件處理方式②。 特別是由于我國建立了錯案追究制，且大部分地區(qū)法院將主審法官的錯案率與工資待遇、職務升降等直接掛鉤。這就導致主審法官在審判時面臨著判決可能產生錯判的風險和壓力，特別是在一些法律依據比較含糊或不完備以及當事人雙方證據勢均力敵的情形下，為了規(guī)避風險，法官在審理案件時往往會無視調解的“自愿”原則，利用自己的特殊身份進行調解勸說，盡量說服當事人接受調解以達成調解協議，甚至有可能進行威脅或誘惑。只有在調解無望時才不得已采取判決方式結案�；诜ü龠@種趨利避害的選擇，不可避免地造成民事審判中調解的擴張和判決的萎縮。加上法律又缺乏對調解期限的規(guī)定，更容易導致法官漠視當事人的權利，強行調解，久調不決，損害當事人的合法權益。當然當事人也可以拒絕在調解協議上簽字，但由于主持調解的法官就是案件的審判者，因此許多當事人本來不同意法官制定的調解方案，但迫于壓力，不得不違心地同意調解，這不僅違反了調解的“自愿”原則，且容易導致調解結果有失公正、滋生司法腐敗、損害法官和法院公正執(zhí)法的形象。
四、當事人在調解書送達簽收前可以反悔。
《民事訴訟法》第89條規(guī)定："調解書經雙方當事人簽收后，即具有法律效力”。 據此規(guī)定：當事人在訴訟中達成的調解協議，對雙方當事人并無約束力，調解書在送達給當事人簽收前，當事人任何一方無需任何理由均可以反悔。而筆者認為該規(guī)定：1、違反了《民法通則》的有關規(guī)定。《民法通則》第57條規(guī)定：“民事法律行為從成立時起具有法律約束力。行為人非依法律規(guī)定或者對方同意，不得擅自變更或者解除。"而調解協議是雙方當事人為妥善解決糾紛，在意思表示真實的基礎上自愿達成的一種協議，當事人之間達成調解協議的過程完全符合《民法通則》第55條規(guī)定的民事法律行為的構成要件： (1) 行為人具有相應的民事行為能力； (2) 意思表示真實； (3) 不違反法律或者社會公共利益。因此當事人在調解協議達成后，對民事調解書以不同意為由拒絕簽收，推翻自己的意志的行為與《民法通則》第57條的規(guī)定相悖，不應當得到法律上的認可。2、損害了法院的權威。訴訟調解是一項嚴肅的司法行為，是在法官的主持下當事人之間就權利義務關系達成調解協議，因此如對當事人的反悔權無任何限制，將嚴重損害法院的權威。3、無限制的反悔權容易助長當事人在訴訟調解過程中的草率行為，違背了訴訟效益原則，不利于提高訴訟效率，造成法院人力物力的浪費。4、損害了另一方當事人的利益。5、使的惡意拖延訴訟的當事人有機可乘。
改進調解制度的幾點設想
一、實行調審分離式的調解制度。
根據調解和審判間的關系的不同，可將各國的法院調解制度分為以下3種模式：一種是調審結合式，法院調解和審判可以動態(tài)轉換、交互運行，以德國、中國為代表；一種是調審分立式， 把法院調解置于訴訟程序之前，作為獨立的調解程序，以日本、臺灣為代表；一種為調審分離式，把法院調解程序從審判程序中分離出來，作為法院處理民事糾紛的另一種訴訟方式，以美國為代表。③基于前述調審結合模式的調解制度中存在諸多問題， 筆者認為我國應實行調審分離式的調解制度。具體設想是：將訴訟程序劃分為庭前準備程序和庭審程序二個階段，將調解放在庭前準備程序之中，庭前法官和庭審法官分而設立。庭前法官負責主持調解，不參與庭審程序，庭審法官則負責案件審理，不參與庭前程序。庭前法官在歸納和確認雙方爭議的焦點，分配舉證責任，整理、凍結證據（它包括對證據合法性的初步確認，復印件與原件的核對，確認證人，雙方交換證據，對證據進行初步質辯等）之后，在雙方當事人自愿的基礎上進行調解，如當事人不同意調解，或調解不成功則將案件轉入庭審程序。在庭審程序中，法庭不再進行調解，而是依法作出判決。這種調解模式的優(yōu)點有：1、將調解權與審判權分離開來，使的當事人的合意免受審判權的干涉，實現合意自由，從而有利于實現調解結果的公正，保護當事人的合法權益。2、通過出示證據以及法官對舉證責任的分配，幫助當事人重新估價自己一方的立場和主張，促使雙方當事人和解或以撤訴等其他方式結案。在美國，百分之九十以上的案件都未到達開庭審理階段，而在庭前準備程序以和解或其他通過談判交涉的方法得到了解決④。3、符合我國的國情。我國法官人數較多，素質不高是不爭的事實，由于庭前準備程序的內容對法官素質要求相對較低，且調解結案方式仍是我國法院運用最多的一種結案方式，因此將庭審法官與庭前法官分而設立，并將調解置于庭前準備程序之中，可讓有限的高素質法官專門從事庭審程序中的審判工作，將其從日益增多的訴訟中解脫出來，以真正實現“精審判”。
二、調解程序應由當事人啟動，并規(guī)定調解的期限。
為使自愿原則在調解過程中得以實現，應明確規(guī)定在庭前準備程序中，調解程序的啟動應以當事人向法院提交書面申請為前提，法官不得依職權主動組織雙方當事人進行調解（鑒于調解是離婚案件的必經程序，可特別規(guī)定離婚案件法官可依職權啟動調解程序）。另外為防止當事人無休止的調解拖延訴訟，應規(guī)定調解期限，調解期限以10日為宜。通過設立調解期限，防止當事人無休止的調解，拖延訴訟，以提高訴訟效率。
三、重新界定法院調解的適用范圍。
如前所述，并非所有民事案件都適用調解。因此筆者認為，法院可調解案件范圍應排除以下幾種案件：1、適用特別程序審理的案件；2、適用督促程序、公示催告程序審理的案件；3、企業(yè)法人破產還債程序；4、損害國家、集體或者第三人合法權益的案件；5、無效的民事行為需要予以追繳或民事制裁的案件。
四、規(guī)范法院調解的方式。
我國民事訴訟法及相關解釋并未規(guī)定法院調解應采用的方式。實踐中最為流行的則是所謂“背對背”的調解方式，即法官與當事人各自協商，在雙方之間穿針引線，最終促成雙方達成一致的意見。實際上采用這種調解方式達成的協議大多數是在雙方當事人都不知道對方的真實意思下形成的，與調解的自愿合法原則背道而馳。因此筆者認為，應該借鑒其他國家和地區(qū)的立法經驗，對調解的方式應以法律條文的形式加以原則性的規(guī)范，明確規(guī)定調解應當公開進行，即從調解開始到達成調解協議都必須是雙方當事人或代理人共同在場的情況下方有效。禁止“背對背”調解，不公開進行調解屬程序違法行為，是引起再審程序或檢察機關抗訴的一個法定事由。這樣有利于杜絕調解人員的暗箱操作，有助于雙方當事人的自由協商達成協議。另外法官在調解過程中應處于中立、公正和消極的地位，法官不應發(fā)表個人意見讓各方當事人接受，而是要居中主持調解。鑒于我國國民法律素質不高的基本國情，如果當事人調解不成時，法官可以依據有關法律法規(guī)，對當事人的請求作出評價，并幫助他們了解訴訟中潛在的有利點和不利點，以促使當事人達成調解協議。
五、“事實清楚、分清是非”不應成為調解的原則。
現行法院調解制度有三個基本原則，即當事人自愿、事實清楚、分清是非和合法原則。對自愿和合法原則學術界一般沒有爭議，爭執(zhí)的焦點在于是否保留事實清楚、分清是非原則。有學者認為，調解應當以事實清楚、分清是非為前提，因為我國與西方發(fā)達國家相比，法制建設明顯滯后、法官的素質不高、當事人的法律意識不強、法院推行的仍然是沿襲前蘇聯的職權主義審判模式。在這種情況下，如果取消事實清楚、分清是非原則，無異于賦予了法官以職權任意干預、處置當事人處分權的權力，法官的行為更加缺乏必要的約束，將會帶來更嚴重的司法專斷和司法不公，這不僅不能實現設立調解制度的立法本意，也難以使當事人真正在平等協商中解決紛爭。因此，現階段調解仍應堅持事實清楚、分清是非原則。如當事人在查明事實、分清是非之前達成調解協議，則可向法院申請撤訴，這樣同樣能提高辦案效率、減少訴訟成本。筆者認為：1、在現有的調解模式下，上述觀點在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果實行調審分離，調解程序由當事人啟動，而非法院啟動的話，則法官的職權受到了必要的約束。因此不查清事實、分清是非同樣能保證公正司法，同時又充分尊重了當事人的處分權、提高辦案效率、減少訴訟成本、使得有限的司法資源得到充分的利用。2、由于撤訴與調解具有不同的法律效力。如一方當事人不履行調解協議，以調解結案的當事人可直接申請法院強制執(zhí)行，而以撤訴結案的當事人卻必須重新起訴。因此對在查清事實、分清是非之前當事人即達成調解協議的，如僅允許當事人以撤訴結案，不允許當事人以調解結案的話，那么大部分當事人為保證調解協議能夠得到執(zhí)行，寧愿繼續(xù)訴訟，這樣設立調解制度以便提高辦案效率、減少訴訟成本的目的就難以實現。 因此不應將“事實清楚、分清是非”作為調解的原則。
六、對當事人的反悔權嚴格加以限制。
賦予當事人無限制的反悔權損害了法院的權威、不利于提高訴訟效率、增加了訴訟成本、損害了另一方當事人的利益。因此筆者認為法律應明確規(guī)定，在法官的主持下當事人達成的調解協議一經簽字即具有法律效力，任何一方當事人不得隨意提出反悔。當事人不履行調解協議的，對方當事人可以申請法院強制執(zhí)行。但為防止可能發(fā)生的錯誤調解所造成的不公后果，對具有下列情形之一的調解協議應確認為無效：1、調解程序違法；2、一方當事人有欺詐、脅迫行為，使得對方當事人違背其真實意思表示；3、雙方當事人惡意串通，損害了國家、集體或者第三人合法利益；4、調解協議違反有關法律規(guī)定或社會公共利益。
① 景漢朝、盧子娟：《經濟審判方式改革若干問題研究》，《法學研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事審判中的調審分離》，《法學研究》1996 年第 4 期。
③ 參見章武生、張其山：《我國法院調解制度的改革》，載江偉、楊榮新主編，《民事訴訟機制的變革》第 369 頁至 370 頁，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正義與訴訟》（王亞新，劉榮軍譯），中國政法大學出版社，1996年，35頁。
作者單位：江西省樂安縣人民法院
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