[ 何兵 ]——(2000-11-26) / 已閱11928次
法院的案件危機(jī)與對(duì)策
何兵
一、積案問題嚴(yán)重
為文立言者，總有一種拔高自己所論問題從而引人刮目相看的趨向。然而，本文用“案件危機(jī)”一詞來描述我國(guó)法院當(dāng)下面臨的案件負(fù)擔(dān)居高不下的局面，卻決非是危言聳聽。事實(shí)可以說話。
1979年全國(guó)法院審結(jié)案件52萬件，1989年則漲至260萬件，是1979年的五倍。此后的十年間，法院審結(jié)的一審、二審、審判監(jiān)督案件數(shù)全面、持續(xù)地上漲，1999年達(dá)623萬件，又翻一番。案件飆升的直接結(jié)果是：一、法院案件負(fù)擔(dān)極其沉重，積案居高不下。雖集中清理，至今年7月底全國(guó)法院仍有未結(jié)案件185萬件，其中不少是超審限案件。二、案件質(zhì)量無明顯提高，表現(xiàn)為一審判決的上訴維持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上訴案因當(dāng)事人撤訴而結(jié)案外，其余的40％多的一審判決被廢棄。再審判決的維持率持續(xù)下降，從1990年的66％降至1999年的26．6％。再審判決維持率大幅下降雖然可以解釋為系因法院加大了審判監(jiān)督的力度所致，但至少?gòu)囊粋�(gè)側(cè)面反映我國(guó)法院的終審判決質(zhì)量存在問題。
法院積案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重視。為加快辦案速度，最高人民法院近期制定了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》，試圖通過嚴(yán)格的審限制度規(guī)定來“提速”。最高法院并于近期召開了清理積案的專題電話會(huì)議。提速固然可以減輕案件積壓，但存在著案件質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，這些措施皆是權(quán)宜之計(jì)，非長(zhǎng)久良策。
將積案堆集的責(zé)任全部歸于法院是有失公允的。雖然法院的辦案效率有待提高，但自改革開放以來，法院年審結(jié)案件數(shù)已提高十幾倍。據(jù)筆者所知，部分法院的法官已在加班加點(diǎn)、超負(fù)荷地運(yùn)轉(zhuǎn)。問題在于法官無論如何“賣力”，辦案數(shù)總有一個(gè)限度，而案件的增長(zhǎng)并不會(huì)因?yàn)榉ü倌樕系钠＞攵兴麥p。西方國(guó)家的現(xiàn)代化實(shí)踐表明，案件增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)附帶產(chǎn)品，案件數(shù)量“起飛”是現(xiàn)代化過程中必經(jīng)的一個(gè)階段，且是一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。案件負(fù)擔(dān)過重是世界上幾乎所有法治國(guó)家的共同課題。德國(guó)憲法法院院長(zhǎng)面對(duì)堆積如山的案件曾經(jīng)嘆道：“我們已經(jīng)滅頂�！泵绹�(guó)法院因?yàn)榘讣e壓，審判遲延，受到朝野一致聲討，指責(zé)美國(guó)的審判制度已嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)企業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。司法改革的浪潮之所以在世界范圍內(nèi)掀起，案件負(fù)擔(dān)是一個(gè)重要誘因。從我國(guó)法院公布的案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，法院案件“起飛”階段已經(jīng)開始，如果國(guó)家不從司法政策上提出解決這一問題的系統(tǒng)性方案，不僅現(xiàn)行出臺(tái)的司法改革措施的效用會(huì)大打折扣，而且法院最終會(huì)被案件壓垮。
數(shù)年來，我國(guó)法院解決案件增長(zhǎng)的對(duì)策之一是增員，1979年全國(guó)法院干警總數(shù)（法官及其他人員）約6萬人，而今僅法官即達(dá)17萬名，出現(xiàn)“法官膨脹”的局面。法官膨脹誘發(fā)的問題是：一、國(guó)家無力對(duì)法官進(jìn)行高薪供養(yǎng)，而高薪供養(yǎng)法官是各法治國(guó)的通例，是保證法官獨(dú)立辦案的物質(zhì)前提。二、法官人數(shù)太多，無法實(shí)行法官異地輪流任職制。法官土生土長(zhǎng)，與地方發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立審判沒有制度上的保障，“國(guó)家的地方法院”成為“地方的法院”，不時(shí)地成為保護(hù)地方利益的工具。三、法官人數(shù)太多，無法保證法官隊(duì)伍的質(zhì)量。
我國(guó)解決法院案件負(fù)擔(dān)的第二個(gè)方法是通過“主管”制度，將許多本應(yīng)準(zhǔn)允人民訴諸法院的糾紛動(dòng)輒以不屬法院主管為由拒于門外。一位遭校方開除的大學(xué)教授無法訴諸法院，因?yàn)椤斑@是內(nèi)部管理行為，不歸法院主管”。這不是理由的“理由”，使人們感到有冤無處訴，從而對(duì)法院失望并進(jìn)而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生敵對(duì)情緒。第二個(gè)方法是訴訟費(fèi)制度。據(jù)學(xué)者分析，高額的訴訟費(fèi)往往使人民對(duì)法院望而卻步。
重樹法院在人民心目中威望，法院的應(yīng)然之路是大幅度地壓縮法官隊(duì)伍，擴(kuò)大法院的受案范圍，降低法院的訴訟費(fèi)用，使法官真正成為一個(gè)受人尊重和愛戴的職業(yè)，使法院成為人民身邊的、能夠便利使用的權(quán)利保護(hù)神。法官隊(duì)伍大量減少，受理案件大范圍擴(kuò)張，將會(huì)使案件負(fù)擔(dān)的問題雪上加霜。為此必須從宏觀政策上采取應(yīng)對(duì)措施。
二、對(duì)策之一：司法轉(zhuǎn)型
（一）法院轉(zhuǎn)變職能。歷年來的政府裁員一直未收到預(yù)期效果的主要原因是政府職能未能轉(zhuǎn)變。政府管的事太多，人手不夠，增員就成了合理的選擇。這一道理同樣適用于法院。法院現(xiàn)在的職能定位是通過案件審理，解決糾紛。實(shí)際上，很多糾紛沒有必要到法院解決，即使到了法院，也沒有必要由法官來解決。調(diào)查表明，法院審理的案件中真正構(gòu)成法律上的“疑難問題”，必須動(dòng)用法官這種專業(yè)人士“求解”的不足10％。其余如債務(wù)案件、傷害賠償案件往往并不存在“法律上的問題”，“欠債還錢，天經(jīng)地義”，不僅法律上很清楚，而且一個(gè)不懂法的人按照人情常識(shí)即可做出正確的判斷，沒有必要?jiǎng)隈{國(guó)家高薪供養(yǎng)的法官�，F(xiàn)代社會(huì)一日千里，國(guó)家制定的法律難免與生活脫節(jié)，導(dǎo)致一些糾紛在法律上“看不出眉目”。如何對(duì)這些糾紛進(jìn)行精深的研究并作出合乎法律本義和正義理念的判斷才是法官真正的職責(zé)。法院不可能不解決糾紛，否則不成為法院，但有糾紛不代表有“法律問題”，國(guó)家應(yīng)從宏觀政策和制度上將那些沒有“法律上問題”的糾紛通過激勵(lì)機(jī)制誘導(dǎo)當(dāng)事人在法院外以及開庭審理前解決，將民事糾紛（約占法院案件的九成）“導(dǎo)入”法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)，而不是鼓勵(lì)人民斗訟公堂，使法官的職責(zé)從“糾紛的解決者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蓡栴}的判斷者”，這是個(gè)事關(guān)全局的“大問題”。
將民事糾紛導(dǎo)入法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是，這些機(jī)構(gòu)由于沒有嚴(yán)格的程序保障，弱勢(shì)的當(dāng)事人有可能不得不忍氣吞聲地“咽下苦果”。而對(duì)此，除了重整法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)以外，一個(gè)重要的手段是加大法院對(duì)民間的、行政的糾紛解決機(jī)構(gòu)的監(jiān)管（詳見后論），從而使法院的職能從“糾紛的解決者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄔ和饧m紛解決機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者”。從宏觀戰(zhàn)略上將法院定位于糾紛解決的“最后一手”而不是“第一手”，法院作為一個(gè)法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)的指引者和監(jiān)督者身份存在。
作為指引者的法院，要求法院的判決必須嚴(yán)格地執(zhí)行法律，發(fā)出正義的強(qiáng)音，為法院外糾紛處理機(jī)關(guān)樹立明確的、不可撼動(dòng)的準(zhǔn)繩。法院是人民的脊梁，人民一旦堅(jiān)信“法院會(huì)依法判決”，弱者也會(huì)挺直腰桿———讓法院判！果如是，則法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)的解決方案就會(huì)向法律的準(zhǔn)繩靠攏。
作為監(jiān)督者的法院，必須保障一旦法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)離譜，人民有向法院求得司法復(fù)審和程序保障的可能———不行咱們進(jìn)法院！法院與法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)有一種互動(dòng)的關(guān)系。沒有法院的指引、監(jiān)督和支持，法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)將會(huì)出現(xiàn)群龍無首，各自稱王的局面。為此法院必須牢牢掌握對(duì)法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)和對(duì)法律問題的最終判斷權(quán)。法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)則可以為法院減輕大量的案件負(fù)擔(dān)，從而使法院集中精力解決主要矛盾，提高裁判的品質(zhì)。如果法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)癱瘓，出現(xiàn)“一口唾沫找到兩級(jí)法院，一堆垃圾打了兩年官司”的局面，則法院勢(shì)將淹沒于訴訟的汪洋大海。
（二）重構(gòu)法院調(diào)解。為減輕法官的審判壓力并盡量維系當(dāng)事人間的商業(yè)、家庭和“睦鄰友好關(guān)系”，應(yīng)對(duì)訴入法院的糾紛進(jìn)行類型化分析，并對(duì)諸如相鄰關(guān)系等類型案件實(shí)施調(diào)解先行制度，即未經(jīng)調(diào)解的，不予審判。法院內(nèi)部實(shí)行調(diào)、審分離。調(diào)解必須堅(jiān)持并尊重當(dāng)事人自愿原則，只要當(dāng)事人愿意并不違反國(guó)家禁止性規(guī)定，適當(dāng)?shù)摹昂拖∧唷币部梢�。調(diào)解由于無須作出法律上疑難判斷，故此，調(diào)解工作可在法官的指導(dǎo)和監(jiān)督下由法官助理進(jìn)行———“一邊準(zhǔn)備（開庭），一邊調(diào)”。為防止調(diào)解官用手中的權(quán)力“逼迫”當(dāng)事人就范，調(diào)解機(jī)構(gòu)不得行使裁判權(quán)并不得剝奪當(dāng)事人要求審判的權(quán)利。同時(shí)為防止以拖壓調(diào)，可以規(guī)定在法定期限內(nèi)達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，立即“送去審判”。
法官的“開庭審判”則與調(diào)解相反，必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行。法官的判決如果“和稀泥”，脫離法律，左右搖擺，就會(huì)使法律喪失尊嚴(yán)，動(dòng)搖法治的基礎(chǔ)。調(diào)解程序與審判程序區(qū)別如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一個(gè)樹立標(biāo)準(zhǔn)的程序，而調(diào)解程序只是“解決問題”的程序，二者奉行不同的原則———調(diào)解以情，聽訟以法。法官的判決是國(guó)家的判決，必須嚴(yán)守法律，才能前后左右保持一致，給人民一個(gè)準(zhǔn)確的信號(hào)，從而讓人民在法律的引召下有序地生活。
（三）人員分工。從法院內(nèi)部來說，要進(jìn)行人員和職能的分工。通過一定的機(jī)制，在現(xiàn)行的法官隊(duì)伍中進(jìn)行選拔，使少量?jī)?yōu)秀的人材脫穎而出。隆其地位，尊其人格，使他們成為說一不二的真正法官。他們的職責(zé)主要在于通過對(duì)疑難案件的審理，對(duì)法律本身的漏洞、法律間的沖突等問題作出準(zhǔn)確的判斷、解釋和補(bǔ)充。法官是“研究法律問題的官”，主要從事“研究性工作”和“開庭審判”。對(duì)于那些被淘汰下來的現(xiàn)任法官就地“轉(zhuǎn)制”，成為法官助理，不享有裁判權(quán)，比照政府公務(wù)員的待遇進(jìn)行供養(yǎng)。他們的職責(zé)定位從事“事務(wù)性工作”，為法官的審判活動(dòng)提供支持并從事案件的先行調(diào)解。人員分工的一個(gè)目的是人盡其材，各盡其責(zé)，以免職責(zé)不清或大材小用，導(dǎo)致“窩工”。
（四）修訂程序。理論和實(shí)務(wù)界應(yīng)側(cè)重對(duì)糾紛進(jìn)行類型化分析，并量體裁衣地為不同類型的糾紛設(shè)置相應(yīng)的程序裝置。嚴(yán)格的程序當(dāng)然有助于判決結(jié)果的公正，但程序是以時(shí)間和金錢為代價(jià)的，不考慮糾紛的類型而一味地強(qiáng)調(diào)程序的重要性，以嚴(yán)格的程序來審理雞零狗碎的小事，得不償失。各國(guó)應(yīng)對(duì)案件危機(jī)的一個(gè)共同策略是制定小額訴訟程序，對(duì)小額糾紛實(shí)行速戰(zhàn)速?zèng)Q。此外，擴(kuò)大非訟程序的適用范圍。我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的支付令程序本屬一種“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能發(fā)揮作用，以其解決的糾紛只占法院民事受案的8％左右。而資料表明，日本的民事糾紛卻有2／3是通過這種“短平快”程序解決的。我國(guó)司法資源的浪費(fèi)由此可見一斑。再者，完善開庭審理前的準(zhǔn)備程序。通過準(zhǔn)備程序大量化解糾紛，減輕法官開庭審理的負(fù)擔(dān)。美國(guó)法院受理的民事案件中，有90％通過庭前準(zhǔn)備程序得以解決，只有不到10％的案件經(jīng)過開庭審理。這對(duì)我國(guó)的司法改革有相當(dāng)大的借鑒意義。（上）
