[ 王勝宇 ]——(2010-9-27) / 已閱11730次
試論公安行政處罰告知程序
王勝宇
一、告知的主體
公安行政處罰告知程序的主體和時間因案件適用程序的不同而有所差異。
1．簡易程序的告知主體簡易程序一般適用于事實清楚、案情簡單、因果關(guān)系明確、危害后果輕微的公安行政案件。對這種案件，公安機關(guān)辦案人員可以當場作出處罰決定。它體現(xiàn)了當場處罰的即時性和高效性。適用簡易程序處理案件時，告知的主體應(yīng)該就是當場作出公安行政處罰的辦案人員。
2．普通程序的告知主體現(xiàn)在各級公安機關(guān)在行政處罰程序方面普遍建立了辦案、審查與決定分開制度．除了適用簡易程序予以處罰的案件之外，案件調(diào)查人員查明案件事實后，填寫《處罰呈批表》，提出初步處理意見后交法制部門審核把關(guān)。法制部門提出審核意見，最后報公安行政機關(guān)負責人審查并作行政處罰決定，對案情重大或給予較重行政處罰的，則由公安機關(guān)負責人集體討論決定。因此，在普通程序中，告知的主體到底是辦理行政處罰的公安機關(guān)，抑或是處罰案件的具體經(jīng)辦人員，還是經(jīng)辦處罰案件的哪一個具體部門。有關(guān)規(guī)定中沒有作出規(guī)定，導致了普通程序中告知主體不清晰的情況。
筆者認為，告知主體不應(yīng)當是法制部門，而應(yīng)當是公安機關(guān)的辦案部門。在此，應(yīng)當理解公安機關(guān)法制部門的地位和作用。雖然在案件呈批過程中要求法制部門簽署意見，但是法制部門作為內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，只能就案件的事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分，定性是否準確，處理意見是否適當，適用法律是否正確，程序是否合法，法律文書是否規(guī)范、完備等內(nèi)容進行審核，其目的是為了保障案件質(zhì)量。因此，行政機關(guān)的法制部門本身沒有處罰權(quán)，更沒有對辦案部門提出的處罰意見的變更權(quán)。如果法制部門在審核過程中發(fā)現(xiàn)辦案部門提出的處罰意見事實不清、證據(jù)不足、定性不準、處罰不適當、適用法律錯誤、程序違法或者法律文書不規(guī)范、完備，也只能向辦案部門提出辦案建議，一般不能變更。
二、告知的內(nèi)容
1．告知內(nèi)容的范圍《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利�！睆倪@條規(guī)定看，公安行政處罰告知的內(nèi)容主要有四個方面：
(1)作出行政處罰決定的事實,這種事實主要是行政處罰相對人應(yīng)受到行政處罰的事實依據(jù)，即這種事實是行政相對人實施的違法行為事實且這種事實必須是法律規(guī)定應(yīng)予處罰的事實。
(2)作出行政處罰決定的理由,這里所說的理由是指行政主體在行為人的違法事實和法律的客觀性的基礎(chǔ)上，對行政相對人所實施的違法行為與行政違法結(jié)果之間的因果關(guān)系，以及行政相對人是否應(yīng)當受到行政處罰和應(yīng)受何種處罰所作的一種客觀分析。
(3)作出行政處罰的依據(jù),這里所說的依據(jù)是指行政機關(guān)作出處罰決定的法律依據(jù)，即行政機關(guān)依據(jù)哪一部法律以及該法律哪些條款，對相對人作出行政處罰。
(4)行政處罰相對人依法享有的各種權(quán)利,由于法律對權(quán)利的具體范圍未作出明確的規(guī)定，實踐中人們對此有不同的理解。如有的學者認為，“當事人的權(quán)利”是指當事人依法享有的陳述、申辯的權(quán)利，不服行政處罰決定申請行政復議和行政訴訟的權(quán)利。有的學者認為，“告知權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)當包括某執(zhí)法人員回避，有權(quán)為自己辯解、陳述事實并提出證據(jù)，不服處罰時，可以申請行政復議或者提起行政訴訟等程序性權(quán)利”。有的學者則認為，應(yīng)告知的“行政相對方的權(quán)利包括：要求聽證的權(quán)利，申請回避的權(quán)利，拒絕回答無關(guān)問題的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，申請復議的權(quán)利，提起訴訟的權(quán)利等”。筆者認為，行政處罰告知程序中，事先告知權(quán)利的內(nèi)容范圍，應(yīng)限于申辯權(quán)、陳述權(quán)、申請回避權(quán)、要求聽證權(quán)等諸項權(quán)利，而不應(yīng)包括申請復議權(quán)和提起訴訟權(quán)。
首先，從告知程序的立法目的和作用看。《行政處罰法》設(shè)立告知程序，是為了限制行政權(quán)的恣意行使，保護當事人的合法權(quán)益，保障公民權(quán)利的同時提高行政效率。通過這一程序，賦予當事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，使當事人在行政機關(guān)作出處罰決定之前，能夠了解行政機關(guān)作出處罰決定的事實、理由和依據(jù)，并有機會進行申辯，提出自己的主張，從而維護自己的合法權(quán)益。同時，行政機關(guān)通過聽取相對人的陳述和申辯，有利于了解案件全貌，避免行政機關(guān)可能產(chǎn)生的對當事人隨意懲治、濫施處罰等行政專橫現(xiàn)象，確保處罰決定的準確性、合法性，其著力點在于實現(xiàn)行政處罰公正．因此，在這一階段告知申訴權(quán)、訴訟權(quán)，不符合告知程序兼顧行政效率與維護公民合法權(quán)益的原則。
其次，從《行政處罰法》的有關(guān)條款看。行政處罰法第39條規(guī)定行政處罰決定書應(yīng)當載明的事項之一是：不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。這也說明告知復議權(quán)利和訴訟權(quán)應(yīng)在向行政處罰相對人宣布行政處罰決定時，而不是在作出處罰決定之前。再次，從行政復議及行政訴訟性質(zhì)上看。兩者同屬行政處罰事后救濟性質(zhì)法律制度，根本不可能介人到行政處罰過程之中，因此在行政處罰決定作出之前告訴當事人享有復議權(quán)和訴訟權(quán)沒有太大的必要。另外，從行政處罰法第41條規(guī)定的內(nèi)容看，告知的內(nèi)容包括當事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)，而不是申請復議權(quán)和提起訴訟權(quán)。
2．告知內(nèi)容的質(zhì)量要求公安行政處罰告知程序作為公安行政處罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)，這就必然需要對其內(nèi)容的質(zhì)量即告知內(nèi)容的深度和廣度提出一定的要求。具體說，可以從以下幾個方面來把握：
(1)告知的內(nèi)容應(yīng)確保陳述和申辯制度得以順利貫徹當事人的陳述、申辯和質(zhì)證，主要是針對公安機關(guān)作出行政處罰決定的當事人違法事實和法律依據(jù)以及建立在事實和法律基礎(chǔ)上的行政主體的主觀分析判斷，具有很強的針對性。因此，如果告知的內(nèi)容不完整、不充分、不具體，當事人的陳述、申辯和質(zhì)證就會失去具體的對象目標，這方面的制度就形同虛設(shè)。
(2)告知的內(nèi)容應(yīng)該合理、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一．告知內(nèi)容的各個要素即案情事實、法律依據(jù)、處罰理由、處罰決定、結(jié)果之間應(yīng)一環(huán)緊扣一環(huán)，對它們之間的因果關(guān)系應(yīng)從客觀性、合法性、合理性等幾個方而進行充分論證，排除不合理因素。使告知內(nèi)容的各個要素從整體上保持合理、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。
(3)行政處罰告知的內(nèi)容應(yīng)明確具體行政處罰告知內(nèi)容是否應(yīng)該具體明確是告知程度的一個核心問題。有的人認為，告知的內(nèi)容不應(yīng)具體明確。其理由為：一是從環(huán)節(jié)上看，告知應(yīng)在行政處罰決定之前，此時，行政處罰決定尚未形成，行政處罰要具體明確，就意味行政機關(guān)事實上已作出了決定，這在程序上是違法的。二是從告知主體的權(quán)限看，適用一般程序作出超過50元的罰款或拘留處罰決定的處罰權(quán)限都屬于縣市公安機關(guān)，而告知主體即案件調(diào)查人員則無權(quán)行使，因此事先如果告知具體處罰種類和幅度，屬于案件調(diào)查人員越權(quán)行政。筆者認為，告知的處罰應(yīng)明確具體，即應(yīng)告知行政處罰的種類和幅度，具體闡述如下：
首先，它是行政處罰告知程序自身的必然要求。告知程序作為一種法律救濟制度，它要求行政主體必須嚴格遵循，確保實體公正的實現(xiàn)。如果告知的內(nèi)容特別是把事實和法律融為一體的公安機關(guān)的主觀分析判斷不具體，模棱兩可，含糊其辭，就難以解釋清楚主觀分析判斷的理由，這等于未說明理由。處罰當事人就難以及時地進行陳述和申辯，告知程序就可能流于形式。
其次，它有利于全面貫徹實施《行政處罰法》。一是告知相對人具體的處罰種類和幅度，其內(nèi)容僅僅是案件調(diào)查人員的初步處罰建議，并非公安機關(guān)作出的處罰決定，因此，這既沒有違反行政處罰法有關(guān)處罰決定前告知程序的規(guī)定，也沒有越權(quán)作處罰決定。二是告知具體的處罰種類和幅度，有利于從制度上保障行政處罰法第32條有關(guān)“行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰”規(guī)定的貫徹。在公安行政處罰的實踐中，要求建立一種合理的保障機制，建立一個參照標準，這一參照標準在環(huán)節(jié)上應(yīng)建立在相對人申辯之前，在內(nèi)容上應(yīng)該具體規(guī)范。這樣，當事人在自己申辯之后，對公安機關(guān)作出的處罰決定有進行比較評判的參照標準，使其認識到依法維護自己合法權(quán)益的申辯行為并未受到處罰，確信自己得到了公正的對待，從而更能從心理上和情感上接受教育。同時，還可以通過這種比較對公安機關(guān)執(zhí)法活動進行監(jiān)督。反之，如果不告知具體的處罰種類和幅度，那么，公安機關(guān)是否因相對人申辯而加重處罰仍然是任意的和捉摸不定的。這就必然偏離行政處罰法的立法本意。再次，行政處罰聽證程序的啟動，需要告知具體處罰的種類和幅度。從行政處罰法第42條規(guī)定的聽證程序的適用條件和范圍看：一是僅限責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款三種處罰。二是當事人與行政機關(guān)對違法事實及適用法律存在分歧，要求舉行聽證。因此，如果行政機關(guān)不告知相對人具體的處罰種類和幅度，相對人就無法主張聽證權(quán)利，行政聽證程序就難以啟動，相對人要求聽證的權(quán)利也就難以得到保障。綜上所述，行政處罰中行政機關(guān)告知的內(nèi)容應(yīng)當明確具體。
三、告知的時間
《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利�！痹摋l法規(guī)比較籠統(tǒng)地規(guī)定了行政處罰告知程序的時間。人們對此理解不一，一種理解為“在處罰決定書送達之前”；另一種理解為“在處罰決定書送達之時”；第三種理解為“在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后送法制部門審核前，由辦案單位完成�！惫P者認為第三種理解具有較大的合理性，但無法解決當事人申請回避權(quán)的問題。因為如果在調(diào)查終結(jié)之后才告知當事人這一權(quán)利，而理應(yīng)回避之人已參與了案件的調(diào)查，這樣要么導致不公正的處罰決定的作出，要么重新調(diào)查。因此，告知時間應(yīng)界定為在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后行政處罰決定作出之前這一階段，但告知當事人申請回避權(quán)應(yīng)在調(diào)查開始時。
1．將告知時間界定在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后(除告知申請回避權(quán)外)的理由根據(jù)《行政處罰法》第31條和相關(guān)條文的規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，告知當事人的內(nèi)容有：作出行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利。除告知當事人申請回避權(quán)外，其余的內(nèi)容都是在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后才能確定。而如果在此之前告知，則行政機關(guān)根本無法確定告知哪些事實、理由及依據(jù)，也不能確定是否需要告知當事人聽證權(quán)，同時，當事人的陳述申辯權(quán)也因缺乏所針對的對象而無法行使。但告知當事人申請回避權(quán)的時間則應(yīng)是在調(diào)查開始之時。
2．關(guān)于“在作出行政處罰決定之前”的含義筆者認為，它是指行政機關(guān)先履行告知義務(wù)，然后再作出行政處罰決定，即告知程序先于決定程序，而不是在處罰決定書送達之前或送達之時。通觀《行政處罰法》，從整體上予以考察，是會得出此結(jié)論的。第一，該法第32條規(guī)定：“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復核；當事人提出的事實、理由或證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納。行政機關(guān)不得因當事人申辯 而加重處罰。”從此條規(guī)定來看，首先，當事人的陳述和申辯必須是有針對性的，否則成為無的放矢，其針對的就是行政機關(guān)已告知的事實、理由及依據(jù)。如果行政機關(guān)不先行告知，當事人就無法進行陳述和申辯，行政機關(guān)則缺乏復核和采納的對象；其次，行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰”的規(guī)定也從反面說明了申辯和處罰之間存在先后關(guān)系�？傊@條規(guī)定體現(xiàn)了行政處罰程序中的“先調(diào)查、后裁決”的原則。第二，該法第41條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或申辯權(quán)利的除外。這條規(guī)定說明：要行政機關(guān)不告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)或拒絕當事人的陳述、申辯，行政處罰就不能成立，前者與后者之間存在著時間上的先后性。第三，該法第42條規(guī)定了聽證程序。根據(jù)該條規(guī)定，行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照和較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有申請聽證權(quán)，當事人一旦申請則會啟動聽證程序，聽證又是圍繞“違法的事實、證據(jù)和行政處罰的建議”進行的，且聽證筆錄是行政機關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)。這一系列環(huán)節(jié)再次說明了行政機關(guān)履行告知義務(wù)應(yīng)先于行政處罰決定的作出�？傊霸谧鞒鲂姓幜P決定之前”是指行政機關(guān)履行告知義務(wù)的程序先于行政處罰的決定程序，這是對《行政處罰法》合理理解的結(jié)果，是保證行政處罰決定的合法性和合理性以及保障當事人合法權(quán)益的應(yīng)有之義和當然要求。
四、告知的形式
告知的形式，即公安機關(guān)在作出具體行政行為時采用何種方式告知當事人。根據(jù)不同的階段，不同的標準，可將告知分為口頭告知和書面告知�？陬^告知是指公安機關(guān)在實施行政處罰時，以口頭的方式，告知行政相對人某種事項或理由，不作文字記載的形式(如向當事人表明執(zhí)法身份的形式，以及作出具體行政行為時向當事人說明理由都采用口頭告知的形式)。書面告知是指公安機關(guān)在實施行政處罰時，依法以制作《權(quán)利告知通知書》和《告知筆錄》等方式告知行政相對人作出具體行政處罰的事實、理，由及依據(jù)等內(nèi)容。不同的程序中采用不同的告知形式。
1．在簡易程序中,在作出當場處罰決定前,將處罰依據(jù)的事實,依據(jù)的法律,應(yīng)承擔的法律責任等,向處罰相對人口頭告知,在處罰相對人無異議時方可作出行政處罰裁決。
2．在一般程序中,公安機關(guān)在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上,作出行政處罰決定前,應(yīng)告知當事人作出具體行政處罰決定的事實、理由和依據(jù),以及當事人依法享有的權(quán)利等內(nèi)容，以制作《權(quán)利告知通知書》或《告知筆錄》等形式告知。
北安市人民法院 王勝宇
