[ 孟慧萍 ]——(2010-10-16) / 已閱12746次
淺談檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾點(diǎn)思考
孟慧萍
隨著社會法治建設(shè)的進(jìn)一步完善，檢察機(jī)關(guān)體現(xiàn)國家利益提起公益訴訟愈加迫切。近年來，我國司法實(shí)踐中已有一些檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面作了一些有益的償試，取得了明顯的效果。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現(xiàn)，尤其是近年來國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生。而這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時(shí)有效的司法干預(yù)。很顯然，運(yùn)用民行抗訴方式已不能解決這些問題了。鑒于此，筆者在本文中就檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟這一新型的監(jiān)督方式作一些膚淺的探討。
一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的概況
（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟得定義
我國對檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的定義通說是：檢察機(jī)關(guān)對損害國家利益和社會公共利益的違法案件,在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下,代表國家向法院提起公益訴訟,以維護(hù)國家利益和社會公共利益的制度。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍主要限于以下類型的案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環(huán)境污染的案件(比如公害案件)；3.妨害社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和管理秩序的案件(包括壟斷案件等)；4.侵犯公民個(gè)人權(quán)利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設(shè)施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。
（三）檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的方式
檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)以何種方式向法院提起，法律沒有明確規(guī)定，從目前檢察機(jī)關(guān)已開展的民事公益訴訟活動的司法實(shí)踐來看，主要有以下幾種方式：
1 、檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起訴訟
即當(dāng)國家利益和社會公共利益受到侵害，而因各種原因無人提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告以國家的名義直接提起訴訟。具體又分為兩種：（l）對于雙方當(dāng)事人惡意串通，損害國家利益、社會公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)作為原告，將雙方當(dāng)事人列為被告。（2）在公民、企業(yè)、社會組織等單方直接侵害公共利益的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為原告，將侵犯公益的當(dāng)事人作為被告提起訴訟。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公眾利益的案件，在這類案件中，受害的主體數(shù)量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，如環(huán)境污染、自然資源破壞等案件。以原告身份直接提起訴訟，是近年來檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的最主要方式。
2 、以從當(dāng)事人的身份參與訴訟
在此類訴訟中，有明確的起訴原告，檢察機(jī)關(guān)僅作為從當(dāng)事人。這一做法在河南有許多實(shí)例。如在國有資產(chǎn)流失案件中，國有資產(chǎn)管理局或直接受損害的企事業(yè)單位作為一方當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)作為從當(dāng)事人，造成國有資產(chǎn)損失的責(zé)任人與受益人為另一方當(dāng)事人。在案件訴訟中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出訴訟請求，提供證據(jù)，對法院判決不服的，可以聯(lián)合或單獨(dú)提出上訴。
3 、以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份支持有關(guān)機(jī)關(guān)提起訴訟
即當(dāng)國有資產(chǎn)受侵害，而受害單位沒有起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴機(jī)關(guān)支持受損害單位向法院起訴。此時(shí)，原告為受損害單位，與案件有直接利害關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)與案件沒有直接的利害關(guān)系，不能作為案件的原告，僅作為支持機(jī)關(guān)活動，對當(dāng)事人提起訴訟的后果不承擔(dān)責(zé)任。
�。ㄋ模z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾個(gè)特點(diǎn)：
檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的幾個(gè)特點(diǎn)：其一，公益訴訟的目的是維護(hù)國家利益和社會經(jīng)濟(jì)秩序，追求社會公正，實(shí)現(xiàn)社會正義；其二，提起訴訟的主體的特殊性：顧名思義，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體當(dāng)然是檢察機(jī)關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)以國家名義提起的民事訴訟。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的特殊性，使得這類公益訴訟有別于其他的公益訴訟。而檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位和作用，也是目前此類訴訟中討論的焦點(diǎn)。其三，保護(hù)對象的特殊性和不特定性：公益訴訟要保護(hù)的對象不光是國家或集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不特定人群的健康權(quán)、生命權(quán)也是它包含的對象。第四，公益訴訟成立的前提既可以是違法侵權(quán)行為造成現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)損害，但有損害發(fā)生的可能。
�。ㄎ澹z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)越性
1．檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的最高依據(jù)。憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現(xiàn)；對此違法行為，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，提起訴訟即為該監(jiān)督權(quán)的行使形式之一。
2．檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，享有證據(jù)調(diào)查權(quán)。其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調(diào)查事實(shí)的取證難的問題。但這一點(diǎn)對于檢察機(jī)關(guān)來說并非障礙。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)。因?yàn)樘热魺o此職權(quán)，則其法律監(jiān)督職能便無法實(shí)現(xiàn)。在此意義上說，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術(shù)性障礙，更容易獲得勝訴的結(jié)果，從而更有利于社會公益的司法保護(hù)。
3．檢察機(jī)關(guān)擁有訴訟主體地位上的特殊身份。在訴訟過程中，由于檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時(shí)它還具有法律監(jiān)督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領(lǐng)域。一方面，雙方當(dāng)事人地位的平衡關(guān)系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機(jī)關(guān)發(fā)揮積極的能動作用。法院審判需要發(fā)揮能動性，同時(shí)檢察院的監(jiān)督也內(nèi)在地含有能動因素，共同的訴訟目標(biāo)和司法使命將檢、法兩種能動性高度融合在一起了，由此也更加直觀地呈現(xiàn)出我國二元司法機(jī)制的特征。
4．我國檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力能夠提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督部門經(jīng)過十幾年的發(fā)展，民事、行政檢察監(jiān)督能力不斷提高，且在民事、行政領(lǐng)域培養(yǎng)了大批人才，已具備了提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)能力，為檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)奠定了基礎(chǔ)。
二、檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟過程中有待解決的幾個(gè)問題
�。ㄒ唬z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)
第一，雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則以及《人民檢察院組織法》第4條的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。但是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要法律對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護(hù)國家利益、社會利益以及公民個(gè)人的合法權(quán)利。
�。ǘz察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟沒有程序保障
近年來，我國在訴訟的程序設(shè)計(jì)上已逐步形成比較完善的法律體系，但綜觀三大訴訟法，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)如何參與公益訴訟的相關(guān)程序卻沒有規(guī)定，這就構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟以維護(hù)國家利益和社會公益的程序上的障礙。公益訴訟主體的特定性和對象的廣泛性，以及訴訟目的的公益性都使得其訴訟程序有別于其他訴訟形式。因此，不能類推適用國家公訴或其他私益訴訟的程序規(guī)定，更不能以此為由忽略程序，否則就會使公益訴訟活動在混亂中進(jìn)行，實(shí)體權(quán)利當(dāng)然也就難以充分實(shí)現(xiàn)。
（三）檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題
法律并未明確由檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題。在實(shí)踐中的操作方式也很不統(tǒng)一。一般來說，檢察院在受侵害的國有、集體單位怠于提起附帶民事訴訟的情況下提起的公益訴訟，都是以國家的名義提出，但是勝訴后所獲得的賠償款的處置卻有爭議。有的主張應(yīng)當(dāng)返還受侵害對象，理由是基于民事公益訴訟的理論：公益訴訟的提起乃是為了公共利益，并不是為了提起者的利益，依據(jù)誰受損害誰獲賠償?shù)脑�，理�?yīng)由受侵害單位獲得勝訴后的賠償利益。但這種看法顯然忽略了刑事公益訴訟的特殊性,檢察院也是代表了國家，從某種角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主張應(yīng)該由檢察院或法院上交國庫從而收歸國有的。雖然看似都是國家獲得賠償利益，但其中的差別顯然不言而喻。
�。ㄋ模z察機(jī)關(guān)在訴訟過程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利
檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利是一直存在爭議的問題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)之所以提起公益訴訟，就是為了保護(hù)國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機(jī)關(guān)享有的強(qiáng)制措施的權(quán)利正是完成這一職責(zé)的重要手段。檢察機(jī)關(guān)與公民個(gè)人和其它組織提起民事訴訟的主要區(qū)別之一就是檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì)，當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。但由于對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)。
三、對檢察機(jī)關(guān)提起的民事案件公益訴訟的幾點(diǎn)建議
�。ㄒ唬┩ㄟ^立法的方式，對公益訴訟制度進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。
首先，在立法上確立檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中原告的地位，并要增強(qiáng)其權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)起訴不是為了本單位的利益，而是為了維護(hù)國家利益、社會利益和不特定多數(shù)人利益；所以檢察機(jī)關(guān)在行使這種權(quán)利的時(shí)候，本來就是一種維護(hù)公共利益的代表行為，也是一種十分神圣的行為。在筆者看來，在立法上明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格，是整個(gè)公益訴訟制度確立和完善的基本保證。其次，要對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定。（1）在實(shí)體法方面，應(yīng)在有關(guān)民事、經(jīng)濟(jì)(商事)實(shí)體法、行政法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有相應(yīng)職權(quán)，如在民法總則部分，賦予檢察機(jī)關(guān)對違反法律、法規(guī)規(guī)定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的民事活動的檢察監(jiān)督權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預(yù)民事生活確定法律基礎(chǔ)；在合同法中，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對損害國家利益、社會公序良俗的合同可以申請法院宣告無效等等。（2）在程序法方面，可對現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》進(jìn)行修改，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟、行政訴訟的權(quán)力，并規(guī)定具體的條件、范圍和程序，使檢察機(jī)關(guān)真正做到嚴(yán)格依法提起公益訴訟。
（二）明確訴訟利益的歸屬
在我國當(dāng)前立法沒有明確規(guī)范利益歸屬問題的情況下，訴訟利益的歸屬有必要被明確。筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)對侵害國有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)的案件中所獲得的訴訟利益應(yīng)由法院收歸國有。理由如下：首先，依據(jù)《刑事訴訟法》七十七條的規(guī)定，被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟，可見檢察院在提起附帶民事訴訟的情況下，極其有可能是由于受侵害單位怠于提起訴訟（這里應(yīng)該還有一個(gè)明確是否“怠于”的前置程序，在下文中會提到），因?yàn)槭軗p害者的放棄訴求，自然也就不能享受權(quán)益。這也體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等原則。第二，依照現(xiàn)有的訴訟情況來看，很多這類型的附帶民事訴訟后勝訴的都伴隨者執(zhí)行程序，受損害的單位連提起都不積極，又怎么能奢望其在更為艱難的執(zhí)行程序中積極主張國家或集體的利益？所以采取由法院直接提交國庫的做法更為妥當(dāng)。比如在法定期限內(nèi)，附帶民事訴訟的被告未履行賠償義務(wù)，法院可直接將本案移送執(zhí)行，這樣不僅更為簡便有效，也很大程度上節(jié)約了司法資源。當(dāng)然并不是每種情況下的這種類型的公益訴訟所獲利益都?xì)w屬國庫，在這里也有例外情況。比如當(dāng)企業(yè)已進(jìn)入破產(chǎn)程序，訴訟所得的賠償就可以算做破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)予以分配。除了此類案件，其他的公益訴訟的案件（如環(huán)境污染、消費(fèi)者損害等），首先也應(yīng)將訴訟利益歸屬國家，再由相關(guān)部門對此進(jìn)行再分配。如環(huán)境污染的案件，除了給受害者相應(yīng)的賠償款之外，可以用來做治理污染的專項(xiàng)基金等等，這還需要各部門出臺一系類的規(guī)章、條例，并結(jié)合實(shí)際情況靈活處理。
�。ㄈz察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，需要動員盡可能多的國家和社會力量。目前，“公益訴訟的組織化程度很低、動員資源的能力低下。”一般來說，一項(xiàng)新的制度在實(shí)踐摸索階段，總會出現(xiàn)各種各樣的問題。的確，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，還面臨諸多問題，比如級別管轄、訴訟時(shí)效、反訴、訴訟費(fèi)用等等。要解決這些問題，需要理論界和司法實(shí)務(wù)界的法律人士的親密合作。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部有許多理論修養(yǎng)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的檢察人員，但是對于公益訴訟這一新的訴訟制度，也難免遇到這樣那樣的難題。所以，有必要組織這些人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)和相互交流。公益訴訟制度關(guān)系到國家和社會公共利益，是可以得到廣大公民理解和支持的，但還是需要進(jìn)行大力的宣傳并廣泛地爭求意見。
