[ 高凌華 ]——(2002-10-11) / 已閱30889次
淺析行政征用補(bǔ)償制度
高凌華
（華東政法學(xué)院，上海，200042）
摘要：從理論界有紛爭(zhēng)的行政征用展開(kāi)，著重分析了行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣骷捌浞芍贫鹊牟蛔�，并有針�?duì)性的提出了完善我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度的若干建議。
關(guān)鍵詞：行政征用 行政征用補(bǔ)償
An Analysis of Administrative Expropriation Compensation System
Gao ling-hua
(East China University of Politics and Law,Shanghai 200042,China)
Abstract: Beginning with the administrative expropriation in dispute in the theoretical circle , I analyse the characteristics and shortcomings of administrative expropriation compensation and propose some suggestions on perfecting our country's administrative expropriation compensation.
Key word: administrative expropriation; administrative expropriation compensation
一、 對(duì)行政征用行為的概述
為了更好的理解行政征用補(bǔ)償制度，本文先行對(duì)行政征用作一闡述。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政征用的界定，主要有以下幾種觀點(diǎn)：（一）、廣義的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征調(diào)等。即把行政征用看作是行政征收的一種類型，認(rèn)為行政征用是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為。①（二）、行政征用系指國(guó)家通過(guò)行政主體對(duì)非國(guó)家所有的財(cái)物進(jìn)行強(qiáng)制有償?shù)恼髻?gòu)和使用。目前主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)集體土地的征用上。此外，還有國(guó)家對(duì)文物的強(qiáng)制征購(gòu)，行政機(jī)關(guān)對(duì)船只的強(qiáng)制租用等。②（三）、行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益需要，依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，是一種獨(dú)立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。④筆者認(rèn)為，上述前三種觀點(diǎn)均能基本把握行政征收行為的實(shí)質(zhì)，但各有缺陷。第一種觀點(diǎn)把行政征用作為行政征收的一種，實(shí)際上以字面表述、而不是以本質(zhì)內(nèi)容來(lái)歸類。行政征用與行政征收有共同特征,如：公共目的性、強(qiáng)制性、法定性、可訴性。但他們的不同之處更加顯而易見(jiàn)：行政征用是有償?shù)�、相�?duì)人是不可預(yù)知的，而行政征收則正反之。另外，上述三種觀點(diǎn)中行政征用法律關(guān)系中客體的范圍較窄。行政征用的對(duì)象非常廣泛：包括物，⑤智力成果⑥以及勞務(wù)。筆者比較贊同第四種觀點(diǎn)。此觀點(diǎn)從本質(zhì)上對(duì)行政行為進(jìn)行定義，比較全面的闡述了其特征。
二、 行政征用補(bǔ)償制度
行政征用補(bǔ)償是指行政主體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損害，由國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任的制度。其本意在于“對(duì)于因公益之必要，經(jīng)濟(jì)上蒙受特別犧牲者，為調(diào)節(jié)之補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)正義公平之理想，而期法律生活之安定”，以“為私有財(cái)產(chǎn)與公共利益之調(diào)和”⑦行政征用補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)有多種，特別犧牲說(shuō)⑧逐漸占主導(dǎo)地位。該說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家本來(lái)有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從國(guó)家命令的義務(wù)，但如果是特定人承受了并非一般的負(fù)擔(dān)而受特別犧牲時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予補(bǔ)償，這合乎正義公平的原則。行政征用補(bǔ)償是行政征用中最重要的問(wèn)題之一，其立法水平、執(zhí)行狀況直接決定了行政征用制度的成功與否。我國(guó)有些行政征用制度常因補(bǔ)償內(nèi)容的不易執(zhí)行而有淪為一紙空文的危險(xiǎn)，⑨便充分說(shuō)明了行政征用補(bǔ)償?shù)闹匾浴?br>
(一)、行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣?br>
第一、 政征用補(bǔ)償是由行政主體合法的行政征用行為而引起的。這與由違法行政行為引起的行政賠償不同。這是對(duì)為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而被剝奪權(quán)利或被限制權(quán)利者的損失補(bǔ)償及利害調(diào)整。
第二、 政征用補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是權(quán)利被剝奪或被限制者的合法權(quán)益所遭受的特別損失。在行政征用補(bǔ)償中，只有特別損失才可以補(bǔ)償，而合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯都可請(qǐng)求行政賠償。
第三、 行政征用補(bǔ)償是行政主體公法上的義務(wù)。行政主體在管理社會(huì)公共事物中，使權(quán)利被剝奪或被限制者承擔(dān)了別人沒(méi)有承擔(dān)的義務(wù)，遭受了損失，是與“社會(huì)義務(wù)面前人人平等”的公民原則相違背的。因而，行政主體要承擔(dān)行政征用補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
（二）行政征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t
世界各國(guó)根據(jù)自己的實(shí)際情況制定適合自己的行政用補(bǔ)償制度，從而也形成各自不同的原則，有“正當(dāng)”、“公平” 、“公正”“、合理”等補(bǔ)償原則。法國(guó)實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則。日本則實(shí)行“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。美國(guó)按征用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種市場(chǎng)價(jià)值，不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，而且包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值，即財(cái)產(chǎn)因其開(kāi)發(fā)潛力所具有的“開(kāi)發(fā)價(jià)值”，體現(xiàn)為一種對(duì)于“預(yù)期利益”之保護(hù)。⑩在我國(guó)實(shí)踐中，有“相應(yīng)補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”的規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償利益小于損失利益，這與我國(guó)目前的國(guó)情密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱。但是給予更充分、更完全的補(bǔ)償，同時(shí)又能配置資源，監(jiān)控權(quán)力是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。筆者認(rèn)為行政征用補(bǔ)償應(yīng)遵守下列原則：
第一、 平合理原則，這一原則要求對(duì)被剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損失予以盡可能補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)采取靈活的態(tài)度，使用不同的標(biāo)準(zhǔn)。如，征地建圖書館和建豪華別墅可采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。后者標(biāo)準(zhǔn)可高一些。
第二、 償直接損失原則，指行政征用補(bǔ)償僅補(bǔ)償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關(guān)系的損失。如，因?qū)＠麢?quán)被征用而不能專有專用的損失是直接損失。由于房屋拆遷被安置到離上班地點(diǎn)較遠(yuǎn)的地方居住，拆遷戶因此增加了上班途中的時(shí)間和車票費(fèi)用，這些損失被認(rèn)為是間接損失。
第三、 補(bǔ)償物質(zhì)損失的原則，即行政征用補(bǔ)償不包括精神上和感情上的損失，只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)上的利益損失。這是因?yàn)樾姓饔眯袨槭呛戏ǖ那覟榱斯材康�，不同于�?duì)行政違法行為造成的損害的行政賠償。
第四、 補(bǔ)償實(shí)際損失原則，即行政補(bǔ)償只對(duì)已發(fā)生或?qū)?lái)一定發(fā)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括將來(lái)可能發(fā)生的不確定的損失。
（三）我國(guó)行政征用補(bǔ)償中存在的問(wèn)題
行政征用制度在我國(guó)建立較早，早在民主革命時(shí)期的《陜甘寧地區(qū)地權(quán)條例》中已有規(guī)定。但到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有較為系統(tǒng)的有關(guān)行政征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律制度。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)行政征用補(bǔ)償?shù)牟蛔阒幱校?br>
第一、 政征用無(wú)憲法依據(jù)。以憲法文件規(guī)定保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)并適當(dāng)限制的原則，是近代工業(yè)國(guó)家一致的做法。如，美國(guó)憲法第5條修正案：“人民私有財(cái)產(chǎn)，如無(wú)合理補(bǔ)償，不得被征用為公用”；日本憲法規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”；意大利共和國(guó)憲法規(guī)定：“為了公共利益，私有財(cái)產(chǎn)在法定情況下的有償征收之“。而我國(guó)“重征用輕補(bǔ)償或無(wú)補(bǔ)償”的憲法模式，被建國(guó)后至今的四部憲法無(wú)一例外的采用。11盡管我國(guó)早已建立行政征用補(bǔ)償制度，但卻無(wú)憲法依據(jù)。
第二、 專門系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法。我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度規(guī)定分散在單行的各個(gè)法律中，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，且不穩(wěn)定。這樣容易出現(xiàn)各個(gè)補(bǔ)償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性甚至排斥性，從而危害法律的可預(yù)見(jiàn)性和權(quán)威性。另外，一些法律、法規(guī)中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，可操作性很差。這樣行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)便很大，其行使權(quán)力便會(huì)因無(wú)界限而無(wú)休止。權(quán)力的無(wú)休止行使帶來(lái)的是權(quán)利的被侵犯。
無(wú)專門系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法，還導(dǎo)致無(wú)補(bǔ)償方式的統(tǒng)一規(guī)定。以金錢補(bǔ)償為主，其它形式為輔是各國(guó)通行的補(bǔ)償方式。如，法國(guó)，除貨幣補(bǔ)償外，還出現(xiàn)實(shí)物補(bǔ)償方式（如，為家庭耕作土地被征之家庭成員提供同樣條件和設(shè)備的土地）我國(guó)也有金錢補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、返還原物、安排就業(yè)、支持從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)等形式。不同領(lǐng)域有不同的補(bǔ)償方式，體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)撵`活性的優(yōu)點(diǎn)。但是，對(duì)不同領(lǐng)域中相同或相似情況出現(xiàn)不同方式的補(bǔ)償，或者對(duì)不同或相差懸殊的情形予以相同的方式補(bǔ)償，也是個(gè)不能忽視的問(wèn)題。
第三、 行政征用補(bǔ)償程序混亂。我國(guó)無(wú)序征用的現(xiàn)象較普遍。12除土地征用外，大多數(shù)征用行為均為無(wú)程序控制，或僅有非常簡(jiǎn)單的規(guī)定，如《戒嚴(yán)法》規(guī)定：“實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開(kāi)具征用單據(jù)”。沒(méi)有程序保障的地方，不會(huì)有真正的權(quán)利保障，13程序的混亂不清會(huì)造成權(quán)力的濫用，會(huì)加重人治色彩，從而權(quán)利會(huì)被侵犯的機(jī)率增加。一般的，行政征用補(bǔ)償應(yīng)先由當(dāng)事人事先經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，先補(bǔ)償，后實(shí)施征用行為。
第四、 行政征用補(bǔ)償救濟(jì)手段不完善。此方面不足主要體現(xiàn)在司法救濟(jì)被排除在救濟(jì)手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，主要通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院一直不予受理。有很多糾紛經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序后，當(dāng)事人仍對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無(wú)門，目前，此狀況亟待改變。一是因?yàn)榉ㄔ簩?duì)此類案件置之不理，不僅不利于保護(hù)權(quán)利被剝奪或被限制者的權(quán)利，也不利于監(jiān)督行政主體行使權(quán)力，從而不符和依法治國(guó)的理念；二是因?yàn)槲覈?guó)已是WTO成員國(guó)，我國(guó)必須遵守WTO協(xié)議。成員國(guó)的立法要設(shè)定向司法當(dāng)局起訴的權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)做出最后裁決后，法院不能再?gòu)?fù)議，這顯然和WTO的規(guī)定相矛盾。
（四）完善我國(guó)新政征用補(bǔ)償制度的建議
本部分針對(duì)上部分中我國(guó)行政征用補(bǔ)償制度中的問(wèn)題做出對(duì)應(yīng)的建議。
第一、 善憲法中的征用補(bǔ)償條款。我國(guó)憲法應(yīng)借鑒國(guó)外憲政的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，并著重突出“補(bǔ)償規(guī)定”，從而為行政征用補(bǔ)償確立憲法依據(jù)，明確基本原則。因?yàn)樾姓饔醚a(bǔ)償是關(guān)系到基本權(quán)利的問(wèn)題，理應(yīng)由憲法來(lái)作規(guī)定，因?yàn)閼椃ㄊ潜Ｕ蠙?quán)利、限制權(quán)力的法。
第二、 定系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法。在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的行政征用補(bǔ)償法或者在統(tǒng)一系統(tǒng)的行政征用法中轉(zhuǎn)辟一部分規(guī)定補(bǔ)償問(wèn)題。這樣，把本來(lái)各個(gè)零散的補(bǔ)償規(guī)定集中到一塊，便于條文之間的銜接和立法精神的協(xié)調(diào)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更明確，補(bǔ)償形式更合理，更能防止出現(xiàn)漏洞或發(fā)生沖突。
第三、 使行政補(bǔ)償有序化。源于英國(guó)1215年《自由大憲章》的自然公正這一普通法的古老立法原則是聽(tīng)證制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。它在普通法中確立了兩個(gè)最基本的程序規(guī)則，其中一個(gè)是：任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。14我國(guó)行政征用補(bǔ)償也應(yīng)遵循這個(gè)重要基本規(guī)則。因?yàn)槲覈?guó)目前仍沒(méi)有把聽(tīng)政程序作為補(bǔ)償過(guò)程中的重要程序，具體權(quán)利的不到落實(shí)，權(quán)力濫用不能很好的被管制。我國(guó)應(yīng)對(duì)補(bǔ)償?shù)闹贫ㄟ^(guò)程，補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行過(guò)程，告知補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑等都作明確的規(guī)定，改變以往條款上的籠統(tǒng)抽象與無(wú)序。
第四、 應(yīng)把司法救濟(jì)作為重要的行政征用救濟(jì)手段。法律應(yīng)該明確規(guī)定，行政征用補(bǔ)償經(jīng)過(guò)復(fù)議后，如果仍不服復(fù)議裁決，可以向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)過(guò)審查符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在案件審理過(guò)程中可以適用調(diào)解原則，調(diào)解不成，人民法院應(yīng)當(dāng)做出判決。15
作者簡(jiǎn)介：高凌華（1976--- ），女，山東濰坊人，華東政法學(xué)院2000級(jí)研究生
通訊地址：華東政法學(xué)院2031# 高凌華
郵編：200042
① 熊文釗，《現(xiàn)代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
② 胡建淼，《比較行政法---20國(guó)行政法評(píng)述》，法律出版社1998年7月第1版
③ 劉東生，《行政征用制度初探》，《行政法學(xué)研究》2000年第2期
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