[ 劉建昆 ]——(2010-11-1) / 已閱4540次
南京報(bào)亭事件：又是城管挨罵
劉建昆
近日，南京市拆除接頭報(bào)亭引法熱議。根據(jù)有關(guān)報(bào)道，南京市市委宣傳部、市文明辦、市新聞出版局等9部門聯(lián)合出臺(tái)《南京市書報(bào)刊亭暫行管理辦法》（未見原文）；其審批程序是：報(bào)刊亭辦理依據(jù)《出版物經(jīng)營(yíng)許可》，經(jīng)營(yíng)者向街道提出申請(qǐng)，街道城管科按規(guī)定對(duì)報(bào)刊亭定點(diǎn)并簽署審批意見；區(qū)市容局對(duì)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)進(jìn)行審核批準(zhǔn)并簽署意見。
由此可見，報(bào)亭屬于多重管理的說法是可以成立的。除了文化主管部門對(duì)報(bào)亭進(jìn)行行業(yè)主管審批許可外，由于報(bào)亭涉及“占道”，即占用城市公共道路，城市道路公物行政主管部門同時(shí)進(jìn)行了公物特別使用許可。
公物的特別使用許可是各國公物法或者公產(chǎn)法上通行的一種制度，它是公物行政機(jī)關(guān)基于所擁有的公物管理權(quán)所衍生出來的。我國民國學(xué)者白鵬飛認(rèn)為“于長(zhǎng)期間繼續(xù)的占用道路之行為，則除受警察官署之許可外，尚須向管理道路之官署，請(qǐng)求許可，方可行之也”。這種制度一般應(yīng)該采取行政許可的形式，使用人所獲得的許可，雖然類似于民法上的地役權(quán)，但本質(zhì)上是一種公法上的權(quán)利而不是一種民事物權(quán)——有時(shí)也不直接采取行政許可的形式，而采取諸如行政協(xié)作、合同等形式。
南京報(bào)亭事件凸顯出我國公物立法所存在的缺陷，同時(shí)也說明，我國法律理論對(duì)于公物特別使用許可尚缺乏深入的研究。公物作為供公眾使用的行政財(cái)產(chǎn)，以公眾一般使用為原則，而以特別使用為例外。傳統(tǒng)公物行政法理論上認(rèn)為不但“特別使用權(quán)之特許與否，以屬于官署之自由裁量為原則”，而且在公物特別使用許可的取消上，“必以不妨害此主要目的為限度。若其特許，而逾越乎此范圍，官署當(dāng)然有取消之權(quán)限也。”在南京報(bào)亭事件中，南京城市管理局拆除報(bào)亭，屬于公物特別使用許可的取消，這是一種公物管理權(quán)行政行為，而不是公物警察權(quán)上的管理行為。但是，公物行政機(jī)關(guān)進(jìn)行或者取消特許的裁量，應(yīng)當(dāng)以什么為標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)體和程序上受到何種限制，仍然屬于公物法學(xué)乃至行政法的任務(wù)。
另一個(gè)問題是，現(xiàn)代城市道路功能日趨多元化，在很多地方，自動(dòng)售賣機(jī)、無人值守電話亭等設(shè)施都可以在道路上找到安身之地，而書刊報(bào)亭作為一種文化設(shè)施，固有其重要性。由于歷史原因，很多城市道路公物在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造之時(shí)，對(duì)這種文化設(shè)施的存在缺乏合理的考量，公物行政機(jī)關(guān)對(duì)此也缺乏相應(yīng)的重視，草率決策，直接造成了管理行為不為公眾所理解，引發(fā)指責(zé)。挨罵之后，倒是希望南京的城市管理部門也能有所反省。
二○一○年十月二十九日
