[ 劉成江 ]——(2010-11-3) / 已閱6835次
討論公安行政處罰告知程序的理論淵源
劉成江
一、公安行政處罰告知程序的憲政法基礎(chǔ)
公安行政處罰告知程序的憲政法基礎(chǔ)是行政處罰當事人在行政處罰法律關(guān)系中的主體法律地位。它直接導(dǎo)源于現(xiàn)代憲政理論中國家對人權(quán)的尊重和保護的理念。人權(quán)與憲政是近代政治的全部內(nèi)容，憲政就是民主政治，是通過憲法實現(xiàn)和保障的民主政治。民主政治建立在主權(quán)在民的理論基礎(chǔ)之上，它的宗旨是保障和實現(xiàn)人權(quán)。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚對現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。這一變化所結(jié)出的憲政碩果之一就是行政程序法的產(chǎn)生與發(fā)達。行政程序法的基本理念是，行政相對人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個具有獨立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量。在行政程序法中創(chuàng)設(shè)告知程序，既是對當事人人格尊重的具體體現(xiàn)，也是防止行政主體濫用職權(quán)的法律機制。
二、公安行政處罰告知程序的程序法基礎(chǔ)
在現(xiàn)代社會，法治的實現(xiàn)過程主要是一個程序化過程：其一，法治的本質(zhì)決定了法治的原則主要是程序原則；其二，法治的實現(xiàn)過程依賴于程序，沒有程序就沒有法治。法治的核心理念是“法律至上”，對于政府權(quán)力而言，這意味著在法治狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權(quán)力受到法律的“邊際約束”；動態(tài)的政府權(quán)力受到法律的控制。但是，政府權(quán)力同時又是法律授予的。在這一意義上，法治理念似乎暗示，必須先授予權(quán)力，然后必須對權(quán)力予以必要的制約。這看似矛盾，其實不然。因為法治所強調(diào)的對權(quán)力進行制約的核心，不在于從實體上對法律授予的政府權(quán)力進行制約，而主要是從程序上要求政府權(quán)力必須理性地而非恣意地或?qū)嗟匦惺埂Ｐ姓䴔?quán)的擴張以及由此而來的行政權(quán)對社會生活的各個領(lǐng)域全方位的滲透，一方面是現(xiàn)代社會的現(xiàn)實需要，另一方面，行政權(quán)的膨脹也對現(xiàn)代社會中的個人權(quán)利與自由帶來潛在或現(xiàn)實的威脅。權(quán)力必須受到制約，這是法治的基本要求。如果說，在自由資本主義時期，對權(quán)力的制約主要靠實體的限制，即“管的越少的政府就是越好的政府”的話，那么在現(xiàn)代社會不得不在實體上賦予政府以強大權(quán)力的情況下，對這種權(quán)力的制約在更大程度上必須訴諸程序，“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力”通過行政程序?qū)?quán)力的行使進行事前和事中的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)的濫用，促進行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對方權(quán)利之間的關(guān)系，保障相對方的合法權(quán)益，已成為現(xiàn)代法治社會的一個重要特征。將政府權(quán)力納入具有理性結(jié)構(gòu)的程序之中，并運用程序制度來防止權(quán)力行使過程中的恣意和專斷，是整個法治過程中人們一直不斷努力的重心所在。公安行政處罰告知程序?qū)嵸|(zhì)即行政程序的確立是公安機關(guān)依法行政，正確行使行政權(quán)力，保障當事人的合法權(quán)益的重要保證，是社會主義法制建設(shè)的進一步完善，是社會主義民主制度在法律上的表現(xiàn)。
三、公安行政處罰告知程序的行政知情權(quán)基礎(chǔ)
所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過各種途徑和形式獲取，知曉行政活動的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利。它是公民民主政治權(quán)利的重要組成部分，也是表現(xiàn)行政公開的突出權(quán)利，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主與文明的基本要求。
現(xiàn)代法治國家普遍確認了公民的行政知情權(quán)，并且確立了保障公民行政知情權(quán)的法律制度。
1946年聯(lián)合國通過的第59號決議宣布：知情權(quán)為基本人權(quán)之一。
1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報道的消息的權(quán)利”；第42條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦議院的會議公開舉行。”這是較早確認知情權(quán)的一部憲法。德國于1966年制定的《行政程序法標準草案》和1976年制定的《行政程序法》都規(guī)定：在影響當事人權(quán)利的行政處分作出前，應(yīng)當給予當事人陳述事實的機會，當事人在法律允許的情況下有查閱案件卷宗材料的請求權(quán)，給予當事人表明意見的機會，從而確立了公民的行政知情權(quán)。
日本在1962年公布了《行政不服審查法》，確立了一種“教示”制度，即行政廳在作出可以提出不服申訴的處分時，應(yīng)主動或通過申請給當事人以“教示”，告知受處分人是否可以申訴，向哪一機關(guān)申訴、申訴的期限等以及教示錯誤要承擔的相應(yīng)責任。
以上各國有關(guān)行政知情權(quán)的立法，其共同之處在于對行政知情權(quán)的確認與保護是通過行政處分中的告知或聽政程序的規(guī)定來加以體現(xiàn)的。也就是為了確認和保護公民的行政知情權(quán)，法律通過設(shè)立告知程序來加以保障。行政機關(guān)在對行政管理相對人作出影響其權(quán)利的行政處罰時，都應(yīng)當給予當事人陳述事實的機會，告知與行政處罰有關(guān)的內(nèi)容、理由、依據(jù)及其應(yīng)享有的權(quán)利。
北安市人民法院 劉成江
