[ 張祿強 ]——(2010-11-15) / 已閱13689次
論土地征收中農(nóng)民利益的保障
張 祿 強
序言
我國的土地征收是指為國家為了社會為了公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜�，并給以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償。伴隨著我國工業(yè)化、城市化的不斷加快，城市建設(shè)用地越來越多的依靠土地征收的方式滿足。目前全國失地農(nóng)民數(shù)量已接近4000萬人，每年圍繞農(nóng)村土地土地征收中引發(fā)的沖突占了中國群發(fā)沖突的很大比重，表明失地農(nóng)民的生存發(fā)展已是政府與社會面臨的重要課題和挑戰(zhàn)。
政府和某村委會在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設(shè)所謂的“廣場”,同年10月該塊地卻出現(xiàn)在當?shù)孛襟w,以40.6萬/畝向社會公開出讓,其轉(zhuǎn)讓價格幾乎是補償給村民價格的10倍。隨后,佳美房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以5768萬元的最高價取得了這塊土地的使用權(quán)。就這樣,某政府以建設(shè)廣場名義征用的耕地,轉(zhuǎn)眼成了商品房建設(shè)用地,而四組村民同樣沒能拿到一分錢,甚至連白條也沒見到。村民為了要回自己應(yīng)有的征地款,幾年來奔波與鎮(zhèn)政府、市政府甚至省政府之間,但直到今天,他們?nèi)詻]拿到一分錢。
案例中某政府和某村委會在村民完全不知情的情況下，把農(nóng)民賴以生存的耕地征作為城市化用地，建設(shè)所謂的“廣場”。農(nóng)民的耕地被征走了，補償款卻至今一分錢的都沒有拿到。土地征收過程中這樣的現(xiàn)象普遍存在，由于土地征收法律制度的不完善、征收權(quán)力運作的失范、保障農(nóng)民權(quán)益的的缺位，在土地征收中被征收農(nóng)民成為最大的利益受損者。本文根據(jù)存在的問題，從法律角度對土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護作一探討。
一、現(xiàn)行征收制度在農(nóng)民權(quán)益保護上的不足
(一)、土地制度對農(nóng)民參與其中的排斥
我國現(xiàn)行與土地有關(guān)的法律有《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定：農(nóng)民對集體所有土地擁有承包經(jīng)營權(quán)。但是法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定是模糊性的。在現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，集體土地所有權(quán)的主體模糊不清�！掇r(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有的，由村內(nèi)該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)營、管理。”對于所有權(quán)到底是屬于村農(nóng)民集體還是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者鄉(xiāng)農(nóng)民集體，都沒有明確的規(guī)范，土地承包合同的當事人各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律標準，造成了現(xiàn)實中的混亂，使得農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)在國家土地征收制度面前不堪一擊。因為《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國家為公共利益的需要，可以對土地實行征收，另一方面《土地管理法》也明確規(guī)定了“任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用地役權(quán)，從而滿足其用地需要”。即征收權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲械奈ㄒ煌緩礁鶕?jù)《土地管理法》第三十四條規(guī)定，只有國有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，也就是說，無論為了公共利益還是商業(yè)開發(fā)，全部都需要通過“征收”這一行政化的手段進行。因此在現(xiàn)有的框架下，土地征收的主體是國家，這種征收是國家行政行為，具有強制性，征收土地的標的是集體所有的土地。在土地征收過程中的國家、集體、農(nóng)民的三方關(guān)系中，作為承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民的參與權(quán)受到了制度性排斥。因為農(nóng)民不是征收活動直接相對人，土地征收是國家直接與土地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行的，雖然在《土地管理法》及國土資源部頒發(fā)的有關(guān)文件中對農(nóng)民在征地過程中進行參與作了一些程序上的規(guī)定，但因其不具備土地征收法律關(guān)系主體地位而談判，事實上被置于了土地買賣的游戲規(guī)則之外，例如案例中勝利村村民就是在完全不知情的情況下征用土地141.8畝地，成為利益受損的對象。
（二）、土地征收的目的規(guī)定過于籠統(tǒng)
《土地管理法》明確規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征收或征用并給予補償�！备鶕�(jù)上述法律的規(guī)定：土地征收應(yīng)以公共利益為目的。對于“公共利益”，不同國家在不同時期有著不同的理解。通常理解為,根據(jù)法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權(quán)為個別團體或私人謀利，其體現(xiàn)為以公共使用為內(nèi)容的公共目的和實現(xiàn)特定經(jīng)濟政策目的的公共目的。一般來說,土地征用中的公共利益，可表現(xiàn)為國民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通等公共事業(yè)需要。但是我國目前還沒有對公共利益的范圍進行明確的界定,“公共利益”的概念又比較抽象，既沒有作出進一步的明確說明，又沒有對以公共利益為目的的建設(shè)項目的范圍采用列舉式的規(guī)定。如果行政機關(guān)真正出于公共利益的考慮而采取強制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益為由來限制公民的基本權(quán)利（財產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利之一），無可厚非。但實踐中對有關(guān)公共利益的解釋和界定過于靈活,常常被人為地濫用，行政管理實踐中的大量典型案例和經(jīng)驗教訓(xùn)表明，“公共利益”是個筐，什么東西都往里裝，這一弊端特別為人詬病，在土地和財物的規(guī)劃、征收、征用、強拆等方面出現(xiàn)的大量惡劣案例，往往是某些行政機關(guān)和社會組織（說到底是某些掌控公共權(quán)力的人）假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實，嚴重影響了政府形象，社會危害性很大。公共利益作為一個高度抽象、難于界定的概念，如果不嚴格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。政府在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，極易打著公共利益的幌子，將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍，案例中政府在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設(shè)所謂的“廣場”，實質(zhì)上以40.6萬/畝的高價賣給了開發(fā)商，其轉(zhuǎn)讓價格幾乎是補償給村民價格的10倍，政府從中撈到多少好處可想而知，最終受到損害的還是被征地的農(nóng)民。
（三）、補償標準過低，補償體制不公平
《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，地上附著物和青苗的補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種補償機制基本上延用了計劃經(jīng)濟時代的做法，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的土地價值的升值潛力。并且對于確定地上附著物和青苗的補助費標準的依據(jù)是什么，我國現(xiàn)行法律并沒有涉及，導(dǎo)致各地執(zhí)行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權(quán)過大。關(guān)于補償費用的分配，按照《土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。但法律卻并沒有規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則，我國的土地征收制度源于計劃經(jīng)濟體制我國集體所有權(quán)的主體虛位，土地補償費實際上被少數(shù)管理者所控制，土地征收被作為行政手段配置土地權(quán)利的方法農(nóng)民利益極易被侵害。
�。ㄋ模�、社會保障體系不健全，生活存在后顧之憂
土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦失去土地，而政府又不能為他們提供強有力的社會保障，因而失地農(nóng)民的處境必定十分困難。一方面目前的征地補償水平比較低，一般難以維持農(nóng)民先前的生活水平，而且這些補償費用也只夠維持其3～5年的生活；另一方面，失去土地使農(nóng)民的發(fā)展權(quán)受到侵害，農(nóng)民原本具有一定的產(chǎn)業(yè)，征地以后不但無法繼續(xù)以前的生產(chǎn)與生活，甚至連工作都無法解決，因而更談不上什么發(fā)展權(quán)了。因此有必要針對失地農(nóng)民的具體情況建立與其自身特點相適應(yīng)的社會保障制度。 市場經(jīng)濟條件下失地農(nóng)民從農(nóng)耕向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，但又不能享受下崗職工、失業(yè)職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業(yè)壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味著農(nóng)民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質(zhì)偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，對今后的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農(nóng)民生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策的實惠，生計問題會越來越突出。
二、實踐中違規(guī)的征收行為
�。ㄒ唬┩恋卣魇罩姓魇諜�(quán)的濫用
在土地征收過程中無權(quán)批準或越權(quán)批準征收土地，有時為了一般的請求而實施征收，在起征收過程中征收權(quán)不濫用，將公共利益與征收之間的邏輯關(guān)系顛倒，變其為先征收土地，再找項目，或者化整為零審批土地，違反法定程序批準征收土地，未征先用、多征少用、征而不用，未支付補償費即強制破壞地面建筑物和其他附著物，從而損害了被征收土地集體經(jīng)濟組織及其他成員的合法利益。此外，有關(guān)組織和個人的故意侵權(quán)行為更使得被征收人雪上加霜，甚至有些地方政府乃至基層組織肆意截留、挪用征收補償款，侵害被征收人利益的情況相當普遍，更有一些不法之徒公然侵占集體經(jīng)濟組織的征地補償費甚至農(nóng)戶的房屋補償費和青苗補償費等，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。從而土地征收權(quán)成為獲利的工具，不僅導(dǎo)致原權(quán)利人與國家之間經(jīng)濟關(guān)系的顯示公平，也不符合國家征收權(quán)的宗旨，催化了征收中的腐敗，更損害了農(nóng)民的利益。
�。ǘ┭a償資金難以發(fā)放到位
《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第三款規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境�！边@里所規(guī)定的，仍是村委會對農(nóng)民集體所有土地的管理權(quán)，而土地所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)能。因此，如果把征收土地所有權(quán)的行為定性為行政行為，其直接的后果就是導(dǎo)致在法律糾紛中，訴訟原告或復(fù)議申請人的缺位。這顯然不利于農(nóng)村集體合法利益的保護。于是在實踐中，往往出現(xiàn)兩種極端:一部分村干部打著“村集體”的名號和違法征地的政府機關(guān)同流合污，搜自處分集體所有土地并從中中飽私囊，貪污腐敗。從而引發(fā)糾紛，激化農(nóng)村社會矛盾的現(xiàn)象越來越嚴重。如勝利村的村民沒能拿到一分錢,甚至連白條也沒見到。為了要回自己應(yīng)有的征地款,幾年來奔波與鎮(zhèn)政府、市政府甚至省政府之間,由于人為的原因直到今天,他們?nèi)詻]拿到一分錢。導(dǎo)致的后果只能是損害了農(nóng)民的利益，換來的是農(nóng)民是對政府越來越多的不滿。
我國的土地征收制度源于計劃經(jīng)濟體制，土地征收被作為行政手段配置土地權(quán)利的方法，而沒有像國際通行做法那樣將土地征收作為基本民事權(quán)利的限制制度在物權(quán)法中規(guī)定.權(quán)利缺失必然導(dǎo)致利益受損。由于權(quán)能的受限，農(nóng)民在征地過程中無法充分參與到征地的過程中去，對于征地的目的性、征地的范圍、征收補償安置和征收安置費用的使用、管理等方面沒有充分表達自己意志的機會，也不能爭取足夠的措施來保障其合法權(quán)益。權(quán)利的合理配置及其行使是保障權(quán)益的根本途徑，因此，農(nóng)民不僅要“耕者有其田”，還要“耕者有其權(quán)”，才能對自己的利益真正可以擁有一個穩(wěn)定的預(yù)期。
三、現(xiàn)行征收制度完善方向
�。ㄒ唬�、明確承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，保障農(nóng)民在土地征收中的參與權(quán)
在法律上，農(nóng)民雖不是土地的所有者，但現(xiàn)實中，作為土地所有者的集體經(jīng)濟組織一般并不直接經(jīng)營土地，而是由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民，以承包經(jīng)營者的身份直接經(jīng)營，因此農(nóng)民是土地的實際支配者和經(jīng)營者。土地征收雖然是土地在集體所有和國家所有之間的變動，但這種變動卻對農(nóng)民的利益產(chǎn)生直接的影響，因為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)因土地征收為國有而同時歸于消滅，這些足以使農(nóng)民成為一個獨立的利益主體，應(yīng)享有與集體同樣的法律地位。法律需要進一步明確其利益主體的地位，即需要明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)直接來自于農(nóng)村集體土地所有權(quán)，應(yīng)屬于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。按照物權(quán)法理論，財產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán)，使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準物權(quán)”，它還可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等多項權(quán)利。因此，我國物權(quán)法中和其他有關(guān)法律的制定與修改中，進一步明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，以避免在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中或者政府在征用集體土地過程中，維護農(nóng)民的基本生活不受影響，征地時必須以補償為必要條件，協(xié)調(diào)土地征收中私益與公益沖突的基本制度，是合理解決征地后國家、集體、個人三者利益的。
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1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍：王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利的行為�！蔽覈鴳�(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以以這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應(yīng)加強與“公共利益”有關(guān)的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。
2、嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)：建議將現(xiàn)在現(xiàn)行《土地管理法》“建設(shè)用地”一章劃分為“公益性建設(shè)用地”和“經(jīng)營性建設(shè)用地”兩部分，明確規(guī)定只有公益性建設(shè)用地才允許通過土地征收獲得土地，而經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過兩個渠道解決：第一，充分利用現(xiàn)有國有的土地。開放國有土地市場，用地單位通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式從土地管理部門或其他國有土地使用權(quán)人手中取得國有土地使用權(quán)。]第二，通過合適的方式使農(nóng)村集體所有的非農(nóng)建設(shè)土地進入市場。當然，農(nóng)村農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地依然要按照現(xiàn)行法律規(guī)定嚴格控制。至于如何使農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)土地進入市場，有很多的觀點�？梢允辜w非農(nóng)土地在法律嚴格約束之下以穩(wěn)妥的方式直接進入市場。實踐中，我國一些地區(qū)已經(jīng)在開始進行這樣的嘗試。
（三）、提高農(nóng)民的補償標準，完善補償體制
1、立法應(yīng)明確規(guī)定“公正”或“合理”的征收補償原則：從比較法的角度看,“公正”、“合理”或“公平”補償實際上就是以重置價格為基礎(chǔ)的完全補償其理由在于,這種做法既與國家政策相一致,如《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào),在國家征用土地和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中,應(yīng)把農(nóng)民利益放在重要地位,并要求縣級以上地方人民政府采取切實措施,確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。同時,這種做法還能防止征收權(quán)的濫用,限制政治沖突并遏制腐敗的發(fā)生。
2、立法應(yīng)擴大征收補償范圍：在征收補償范圍上，,我國立法也應(yīng)該與世界上大多數(shù)國家的做法相一致償費等三項費用,還應(yīng)包括鄰接地損失補償、間接可得利益損失補償以及部分土地發(fā)展權(quán)益補償?shù)软椖俊Ｓ稍瓉韮H限于與被征收土地直接相關(guān)的損失擴大到其它損失，將殘余地分割損害、經(jīng)營損失以及其他各種由征地所致的必要費用等可確定可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍，以確保農(nóng)民的合法權(quán)益。
3、立法應(yīng)以被征收土地的市場價格作為補償標準：現(xiàn)行立法以土地平均年產(chǎn)值作為補償標準的做法極不科學,難以實現(xiàn)征地補償條款的制度功能,還會導(dǎo)致“確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的政策目標落空。因此,征地補償條款必須改革。其正確的做法應(yīng)是以被征收土地的市場價格或以市場價值為基礎(chǔ)來確定。
�。ㄋ模┙⒔∪У剞r(nóng)民社會保障制度
國家的統(tǒng)一政策和地方的具體政策應(yīng)相互配合，整體推進，逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會保障制度體系國家有關(guān)部門應(yīng)當及時制定統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會保障的法律制度。我們可以從失地農(nóng)民最需要的養(yǎng)老、醫(yī)療保險開始逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會保障制度體系。在征地收益的分配上，國家應(yīng)該明確規(guī)定各地征地收益應(yīng)向失地農(nóng)民傾斜，并規(guī)定一定的比例，確保社保資金的落實。建議國土資源部出臺規(guī)定，除土地安置補償費外，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例（不少于10%）作為專項基金，被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中得到實惠。
（五）使土地征收程序明晰化
1、進一步補充、完善土地征收程序中的具體制度：《土地管理法》第48條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見�！钡F(xiàn)在的征地模式一般由建設(shè)用地方提出用地申請，獲得審批后，再由國家與農(nóng)民和農(nóng)民集體進行協(xié)商，確定地塊、地價、征地補償費用等問題。國家參與到土地征收的全過程，而農(nóng)民和農(nóng)民集體無緣直接與建設(shè)用地方以市場方式進行征地協(xié)商，這種做法為國家剝奪農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地收益、侵害他們的利益提供了方便，這也是許多地方政府樂意進行土地征收的原因所在。同時，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，國家征地往往面對的是集體而不是農(nóng)民，農(nóng)民不能參與征地補償談判，在這場不平等的產(chǎn)權(quán)“交易”過程中，農(nóng)民完全被排擠在外，因此在不同利益集團重新分割土地利益的過程中，農(nóng)民的利益往往受到侵害。
2、明確土地征收補償?shù)陌l(fā)放主體：盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有,但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán),所以,土地補償費用首先也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分,而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。同時維護被征地農(nóng)民權(quán)益，保證知情權(quán)和參與權(quán)，防止征地腐敗，增強社會監(jiān)督力度，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該增強政府征地的透明度，推行高效公正的征地程序，規(guī)范征地行為。
3、土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)：我國可以借鑒臺灣地區(qū)的做法，在土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)，將土地征收程序清晰、集中的規(guī)定下來，并將其與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容作更為明顯的區(qū)分。我國應(yīng)該借鑒先進國家成功的立法經(jīng)驗，吸收我國實踐操作中成熟、合理的部分，補充、完善土地征收程序，使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性。同時，我國可以考慮在政府內(nèi)設(shè)立專門負責土地征收事務(wù)的機構(gòu)，對土地征收進行統(tǒng)一管理。增加聽證會制度。聽證會可以就土地征收合法性、土地征收補償?shù)葐栴}舉行，聽證會上應(yīng)充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見，使被征收人和利害關(guān)系人獲得表達意見的機會。
在實際的征地操作中, 因征地引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，最重要的不是農(nóng)村與農(nóng)業(yè)問題,依然是農(nóng)民———人的問題。真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快,而是土地政策和征地操作方面還存在一些缺陷。必須通過社會主義市場經(jīng)濟下土地立法尤其是征地制度公平價值的重構(gòu),在法律意義上解放農(nóng)民,才有可能化解困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的難題。建立和完善土地征收法律制度等方式，在土地征收過程中用法律保障農(nóng)民權(quán)益。只有重視農(nóng)民的利益問題,在法律制度上給予其切實的保障,有效合理地利用土地資源,才能建立起正確引導(dǎo)土地利用的生活消費的模式,構(gòu)建一個和諧的社會。
參考文獻
1.姜明安 《行政補償制度研究》，載于《法學》，2001年第5期。
2.楊解君 著《依法行政論綱》，中共中央黨校出版社，1992年版，第280頁。
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