[ 盛立軍 ]——(2010-11-19) / 已閱13408次
基層院檢委會(huì)工作存在問題與對(duì)策淺析
盛立軍
我國檢察委員會(huì)（簡稱檢委會(huì)）制度自1954年建立以來，經(jīng)歷了五十多年的發(fā)展、停頓、改革及完善的過程，形成了一套有中國特色的檢委會(huì)制度，對(duì)我國檢察工作及法治建設(shè)都起到了積極的作用。檢委會(huì)的職責(zé)概括起來主要有：決策、監(jiān)督、調(diào)查、法律政策指導(dǎo)和咨詢等。檢委會(huì)工作規(guī)范與否直接影響檢察委員會(huì)議事效率和議事質(zhì)量，規(guī)范檢委會(huì)工作制度，完善其運(yùn)行機(jī)制，提高其工作效能，是確保檢察機(jī)關(guān)公正、高效執(zhí)法的基礎(chǔ)，是完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的保障。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行檢委會(huì)工作中還存在許多問題，阻礙了檢委會(huì)功能的發(fā)揮，損害了檢委會(huì)的權(quán)威。筆者試就該問題發(fā)表自己的一點(diǎn)淺見。
一、當(dāng)前檢委會(huì)工作存在的主要問題
1、檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)不健全。
按照《條例》或《檢委會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，檢委會(huì)日常管理工作實(shí)質(zhì)上基本由檢委會(huì)辦公室承擔(dān)，但基層檢察院由于受人員不足、案件不多、機(jī)構(gòu)設(shè)置不宜過繁等因素制約，一般不設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，而是采用掛靠或者合署辦公的辦法，由研究室承擔(dān)檢委會(huì)辦公室職能，負(fù)責(zé)從事收集討論材料、會(huì)前通知、會(huì)議記錄、決定執(zhí)行反饋監(jiān)督等事務(wù)性工作。實(shí)際上基層檢察院研究室還要承擔(dān)檢察調(diào)研、文字起草等綜合性工作，實(shí)質(zhì)上用于研究、分析檢委會(huì)工作的精力是非常有限的；另外由于檢委會(huì)辦公室工作人員接觸案件少、專業(yè)素質(zhì)還不夠高等問題，因此所提的咨詢意見和審核意見水平不高，檢委會(huì)辦公室無法充分發(fā)揮對(duì)檢委會(huì)議題的“過濾器”作用；其次由于制度建設(shè)滯后，檢委會(huì)辦公室缺乏與各業(yè)務(wù)科室建立業(yè)務(wù)探究和溝通交流的平臺(tái)，為領(lǐng)導(dǎo)參謀的“智囊團(tuán)”作用不能得到充分發(fā)揮，只是做做記錄，保管材料等表面工作，嚴(yán)重偏離了檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用，導(dǎo)致檢委會(huì)的議事能力難以提高。
2、檢委會(huì)的議事標(biāo)準(zhǔn)不明確
按照《檢察委員會(huì)組織條例》的規(guī)定，檢委會(huì)討論的事項(xiàng)限于重大復(fù)雜案件和其他重大問題。而在實(shí)踐中，有的承辦人害怕承擔(dān)責(zé)任或是在辦案中碰到外來壓力，于是將一些本不該提交討論的案件也提交到檢委會(huì)，通過檢委會(huì)來做到“擔(dān)審不擔(dān)責(zé)”，以便將來集體承擔(dān)責(zé)任，這給檢委會(huì)議事質(zhì)量帶來負(fù)面影響；另外從近幾年來我院檢委會(huì)討論的案件來看，大多數(shù)是決定是否批捕或起訴案件，涉及到法律適用、案件的定性及案件事實(shí)和證據(jù)認(rèn)定方面的案件少之又少，至于對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作中的重大問題和執(zhí)法辦案中的法律政策、辦案質(zhì)量等問題，組織開展執(zhí)法檢查、執(zhí)法調(diào)研等則更少；其次檢察實(shí)踐中，除了重大疑難案件以外的重大問題、重大事項(xiàng)都被拿到黨組會(huì)上去研究，檢委會(huì)被降格為一個(gè)專門討論案件的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，決策問題過于單薄，檢委會(huì)議事范圍的全面性得不到充分體現(xiàn)。
3、檢委會(huì)的議事程序不規(guī)范
檢委會(huì)議事程序直接關(guān)系到檢察委員會(huì)的議事質(zhì)量，是檢察委員會(huì)規(guī)范化運(yùn)作的主要內(nèi)容。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》要求：“為及時(shí)處理檢察工作中的重大問題，在法定期限內(nèi)討論決定有關(guān)重大案件，各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)可實(shí)行例會(huì)制度�！钡^大多數(shù)基層院在實(shí)踐中并未實(shí)行例會(huì)制度，當(dāng)碰到一些未提交檢委會(huì)討論而確屬有爭議的案件時(shí)，往往采取的做法有三：一是作補(bǔ)充偵查決定，延長審限；二是同公安部門協(xié)調(diào)，作撤案處理；三是向上級(jí)院匯報(bào)，聽取上級(jí)院的指導(dǎo)意見。這樣就很難確保檢委會(huì)“最高決策權(quán)力”的地位，確保各項(xiàng)檢察工作的質(zhì)量。另外基層院檢委會(huì)的召開往往具有臨時(shí)性、隨意性，被動(dòng)提交上會(huì)多，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)上會(huì)少，從議案的提起到文件的分發(fā)，會(huì)議的召開以至于具體的討論過程和結(jié)論的作出均缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)定。由于檢委會(huì)討論案件往往臨時(shí)召集，各委員沒有充分的時(shí)間作好會(huì)前準(zhǔn)備，主要靠承辦人匯報(bào)后發(fā)表意見，缺乏對(duì)案件、事實(shí)和證據(jù)的深入了解，容易受他人影響，議事質(zhì)量和效率很難得到保障，檢委會(huì)的集體智慧難以體現(xiàn)。
4、檢委會(huì)委員的組織管理不盡合理
檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，其管理更應(yīng)該體現(xiàn)檢察工作的特點(diǎn)和檢察官的司法性，因此對(duì)委員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)要求較高，但目前基層檢察院檢委會(huì)在組織管理方面仍存在以下問題：一是檢委會(huì)委員組成方式帶有濃厚的行政色彩。把檢委會(huì)委員身份作為一種榮譽(yù)和政治待遇，形成因“位”而任職的不合理局面，相反一些政治素質(zhì)高、法學(xué)理論功底深厚、具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)和享有較高威信的業(yè)務(wù)精英并沒有擔(dān)任檢委會(huì)委員，使檢委會(huì)的權(quán)威性和案件討論質(zhì)量難以達(dá)到最佳狀態(tài)。二是責(zé)任意識(shí)有待進(jìn)一步提高。檢委會(huì)委員絕大多數(shù)素質(zhì)較高，工作中很少受利益影響，但由于檢委會(huì)委員在個(gè)人待遇方面具有不同程度的優(yōu)越性，因此，個(gè)別委員流露出過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人既得利益而忽視責(zé)任的傾向，表現(xiàn)在具體工作中就是發(fā)言時(shí)隨聲附和，不善于、不敢發(fā)表個(gè)人意見，不愿承擔(dān)責(zé)任。三是檢委會(huì)缺乏內(nèi)部競爭激勵(lì)機(jī)制。首先現(xiàn)行法律對(duì)檢委會(huì)委員的任職期限沒有限定，檢委會(huì)也不分屆次，往往是一旦任命就沒有時(shí)間限制，存在任職終身制的不合理現(xiàn)象，缺乏優(yōu)進(jìn)劣汰機(jī)制；其次缺乏對(duì)委員履行職責(zé)情況的考察考核規(guī)定，即使考察考核，也流于形式，不能全方位地激發(fā)檢委會(huì)委員履行職責(zé)的活力；第三缺乏檢委會(huì)例會(huì)學(xué)習(xí)制度，委員對(duì)于政策法規(guī)、最新司法解釋的學(xué)習(xí)不夠，知識(shí)儲(chǔ)備明顯不足，一定程度影響了議事議案水平，也影響了司法公正與效率。
上述問題的存在，勢(shì)必會(huì)削弱檢察委員會(huì)權(quán)威，造成決策機(jī)制缺失，必然在一定程度上影響了整體檢察工作的順利開展。因此，完善檢察委員會(huì)制度，加強(qiáng)檢察委員會(huì)建設(shè)，發(fā)揮檢察委員會(huì)的應(yīng)有作用，是當(dāng)前改革完善中國檢察制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是發(fā)揚(yáng)民主和依法正確行使檢察權(quán)的重要保證。
二、加強(qiáng)和改進(jìn)檢委會(huì)工作的具體措施
1、健全檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)
設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，規(guī)范其工作職責(zé)和程序，當(dāng)好檢委會(huì)的參謀和助手，是改進(jìn)和加強(qiáng)檢委會(huì)工作的重要一環(huán)。因此設(shè)立檢委會(huì)辦公室（以下簡稱檢委辦）或者配備專職人員負(fù)責(zé)檢察委員會(huì)日常工作，有利于更好地發(fā)揮檢委會(huì)職能，進(jìn)一步促進(jìn)檢察工作規(guī)范化建設(shè)。檢委會(huì)辦公室作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)管理部門，其僅承擔(dān)著會(huì)議事務(wù)性職能并不能完全適應(yīng)當(dāng)前檢察工作的需要，必須實(shí)現(xiàn)其從單一的事項(xiàng)（案件）討論服務(wù)到全方位管理的職能轉(zhuǎn)變。為此我們要抓好以下幾項(xiàng)工作：一是充實(shí)高學(xué)歷、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專門人才進(jìn)入檢委會(huì)辦公室；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門與檢委會(huì)辦公室的聯(lián)系溝通，打造交流的平臺(tái)，積極共同開展案例的討論研究工作，增強(qiáng)檢察人員尤其是檢委會(huì)辦公室人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為檢察業(yè)務(wù)和檢察實(shí)踐服務(wù)；三是加強(qiáng)檢委辦的基礎(chǔ)建設(shè)，要盡可能改善工作條件，充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化辦公設(shè)備，實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，院里還要提供足夠的裝備保障，提高其工作效率，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)公正高效地運(yùn)行。
2、規(guī)范檢委會(huì)議事標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)一些部門和案件承辦人害怕承擔(dān)責(zé)任，將一些本不該提交討論的案件也提交到檢委會(huì)的情況，建議采取以下措施：一是進(jìn)一步明確檢委會(huì)的議事范圍，對(duì)何種案件、何種議題是可以提交檢委會(huì)討論決定的作出具體規(guī)定；二是應(yīng)充分發(fā)揮檢委會(huì)辦公室的“過濾器”作用，規(guī)定對(duì)提交檢委會(huì)進(jìn)行討論的案件和事項(xiàng)，由檢委辦受理后進(jìn)行審核把關(guān)，審查內(nèi)容主要是案件或事項(xiàng)是否需要提交檢委會(huì)、提交依據(jù)和科室觀點(diǎn)理由闡述是否恰當(dāng)?shù)�。�?duì)于經(jīng)審查不屬于檢察委員會(huì)討論范圍的事項(xiàng)（案件），檢委會(huì)辦公室應(yīng)提出意見，報(bào)請(qǐng)檢察長決定。這樣可以有效防止從部門利益和個(gè)人利益的角度出發(fā)，隨意和輕易啟動(dòng)檢委會(huì)程序，保證提交檢察委員會(huì)討論的議案質(zhì)量。
總結(jié)調(diào)研，完善工作機(jī)制�；鶎釉簷z委會(huì)調(diào)查研究是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，要提高基層院檢委會(huì)的決策水平和議事質(zhì)量，調(diào)查研究是一個(gè)重要前提。具體應(yīng)通過組織檢委會(huì)委員參加社會(huì)調(diào)查、主辦專題講座、承接調(diào)研課題等形式，豐富檢委會(huì)的工作方式；同時(shí)對(duì)于取得的成績、存在的問題、積累的經(jīng)驗(yàn)要注重總結(jié)，并上升到理論高度分析研究、歸納綜合，形成綜合性經(jīng)驗(yàn)材料或調(diào)研文章，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，用以指導(dǎo)今后工作。
擴(kuò)展檢委會(huì)職能�！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定，檢察委員會(huì)職能在于討論決定重大案件和重大問題。但檢察委員會(huì)的現(xiàn)有定位并沒有全面反映出檢察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的職能作用，因此，要認(rèn)真落實(shí)好檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)最高決策機(jī)構(gòu)的法律地位，增加其對(duì)檢察工作中其他重大問題討論決定的成份，徹底解決檢委會(huì)重案件討論、輕重大問題研究、檢委會(huì)職能弱化的問題，使之逐步成為檢察機(jī)關(guān)行使職責(zé)最主要的權(quán)力機(jī)構(gòu)。
3、規(guī)范檢委會(huì)議事程序
加強(qiáng)檢委會(huì)機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持并完善檢委會(huì)例會(huì)制度。檢察委員會(huì)應(yīng)實(shí)行例會(huì)制,以半月至一月舉行一次為宜。除有特殊情況經(jīng)檢察長同意更改檢委會(huì)例會(huì)會(huì)議時(shí)間外，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行年初制定的檢委會(huì)議事計(jì)劃和學(xué)習(xí)計(jì)劃，在時(shí)間和人員上絕對(duì)保證檢委會(huì)例會(huì)制度的落實(shí)。通過及時(shí)組織檢委會(huì)委員學(xué)習(xí)討論最新司法解釋，組織旁聽重大疑難案件，組織案件質(zhì)量講評(píng)活動(dòng)等，不斷提高委員們的法律水平和議事議案能力，提高檢委會(huì)議事的計(jì)劃性和科學(xué)性，也敦促全院各部門加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)工作的提煉和總結(jié)。
健全完善會(huì)前通報(bào)制度。需要由檢察委員會(huì)討論的重大案件及問題，主辦部門必須準(zhǔn)備好材料報(bào)送檢委會(huì)辦公室，檢委會(huì)辦公室將提請(qǐng)檢委會(huì)討論的議事材料復(fù)印后于召開會(huì)議前五日分發(fā)給各檢委會(huì)委員，并于召開會(huì)議前三日通知各委員召開會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)。檢委會(huì)委員在接到檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)要求討論案件或其他事項(xiàng)的通知后，應(yīng)立即著手對(duì)所討論的案件進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)所討論的事項(xiàng)進(jìn)行全面分析調(diào)查，將自己對(duì)案件的意見或?qū)κ马?xiàng)處理意見以書面材料的形式梳理出來，減少檢委會(huì)討論時(shí)的盲目性，切實(shí)做到在會(huì)議討論時(shí)有的放矢、有理可論，不打無準(zhǔn)備之仗，充分發(fā)揮檢委會(huì)的決策作用
4、完善對(duì)檢委會(huì)委員的組織管理
建立檢委會(huì)委員任職資格制。明確規(guī)定檢委會(huì)委員的學(xué)歷、辦案年限、辦案數(shù)量、理論水平及道德修養(yǎng)等任職條件，要避免形成只有擔(dān)任一定行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員才能進(jìn)入檢委會(huì)的思維定式，改變長期以來形成的當(dāng)檢委會(huì)委員就是享受政治待遇的觀念，要注重檢委會(huì)組成成分的業(yè)務(wù)化，淡化行政色彩，注意吸納沒有行政職務(wù)但政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高且具有較深法律功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀檢察人員加入，使檢委會(huì)成為確實(shí)能擔(dān)當(dāng)全院業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)重任的名副其實(shí)的組織機(jī)構(gòu)。
采取有效措施強(qiáng)化檢委會(huì)委員責(zé)任意識(shí)。檢委會(huì)委員對(duì)提請(qǐng)討論的案件與事項(xiàng)要充分發(fā)表個(gè)人意見，并對(duì)會(huì)議中產(chǎn)生的各種意見進(jìn)行舉手表決，檢委會(huì)辦公室根據(jù)會(huì)議記錄迅速整理會(huì)議紀(jì)要，會(huì)議結(jié)束后，各位委員在打印出的發(fā)言記錄上簽字確認(rèn)。對(duì)非客觀性原因而造成的檢察委員會(huì)決策上的錯(cuò)誤，既要追究集體責(zé)任，又要追究影響正確決策的檢察委員會(huì)委員的個(gè)人責(zé)任，以此增強(qiáng)委員的責(zé)任感和危機(jī)感，徹底杜絕委員們模糊表態(tài)，發(fā)表“兩可”意見，把議案責(zé)任交給檢察長一人承擔(dān)的現(xiàn)象。
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