[ 王偉 ]——(2010-11-19) / 已閱7125次
行政不作為案件的成因及救濟(jì)
王偉
行政不作為是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，負(fù)有作出相應(yīng)行政行為的法定義務(wù)，但在法定或合理期限內(nèi)未按照法定程序履行或完全履行的消極行為。在我院2007年至2010年9月受理的45件不作為行政訴訟案件呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，行政不作為不僅直接危害了公民的合法權(quán)益，也嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的形象，已成為當(dāng)前嚴(yán)重干擾依法行政的頑疾
一、不作為行政訴訟案件的特點(diǎn)
1、不作為類型以不履行法定職責(zé)居多。在近三年受理的45件不作為行政訴訟案件中，因不履行法定職責(zé)而引起訴訟的有31件，占68.89%；因不履行法定義務(wù)引起的有14件，占31.11%。
2、被訴行政機(jī)關(guān)相對(duì)集中，主要集中在對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)有決定權(quán)或保護(hù)職責(zé)的公安、勞動(dòng)等部門。在受理的45件案件中，被告為公安、勞動(dòng)、房管、國土部門的有30件，占66.67%。
3、不作為表現(xiàn)形式多樣化。有對(duì)當(dāng)事人的請(qǐng)求明確拒絕履行的，有故意回避或不答復(fù)的，也有未在法定期限內(nèi)履行職責(zé)，故意拖延履行的。
4、出現(xiàn)當(dāng)事人連續(xù)起訴數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)。有的當(dāng)事人先后要求不同行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，在有關(guān)行政機(jī)關(guān)均未答復(fù)或履行的情況下，連續(xù)起訴不同級(jí)別、不同性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)。
二、行政不作為行為的危害
1、行政不作為行為是行政腐敗的重要表現(xiàn)。
行政不作為與濫施權(quán)力、亂作為不同，濫施權(quán)力者是利用權(quán)力做出超出合法權(quán)限或不依法定程序的事，以權(quán)謀私，貪污受賄。而行政不作為則是不做或少做權(quán)限內(nèi)該做的事，該為而不為法定職責(zé)，嚴(yán)重阻塞國家法令的暢通，使國家本應(yīng)發(fā)揮重大作用的法律法令削弱、收縮，使行政相對(duì)人乃至社會(huì)公共利益得不到應(yīng)有的維護(hù)。從這些方面不難看出，行政不作為是行政上的另一種腐敗行為。
2、造成政府職能錯(cuò)位，不利于依法行政
在現(xiàn)代，政府本應(yīng)承擔(dān)起為市場、企業(yè)提供服務(wù)、信息，協(xié)調(diào)社會(huì)秩序的角色。如果行政不作為行為大量存在，政府就背離了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的這一職能，另一方面政府經(jīng)常越俎代庖，直接介入市場交易關(guān)系，對(duì)市場進(jìn)行指揮而不是指導(dǎo)，該管的不管、不作為；不該管的亂管、亂作為；常導(dǎo)致市場失靈，導(dǎo)致政府行為缺位。。
3、直接損害公眾利益
行政不作為行為也是對(duì)行政相對(duì)人的侵權(quán)行為。國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，通常是以作為和明示的方式實(shí)現(xiàn)國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規(guī)定。但如果國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職能，就會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害。
三、遏制行政不作為行為的對(duì)策
行政不作為的危害隱蔽、潛在，容易使人們忽視其違法性，得不到及時(shí)有力的查處。要從根本上解決行政不作為問題，必須在有關(guān)執(zhí)法體制改革和司法審查制度改革方面尋求對(duì)策。
1、在立法上加強(qiáng)對(duì)行政不作為的懲治力度
在制定行政法律法規(guī)時(shí)，增加對(duì)行政不作為的處罰條款，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及有關(guān)行政執(zhí)法人員不作為的法律后果。在制定和修改有關(guān)公務(wù)員制度的法律法規(guī)時(shí)，將公務(wù)員勤政或懶政與嘉獎(jiǎng)和懲處的規(guī)定進(jìn)一步明確和落實(shí)。
2、在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方面加強(qiáng)自身對(duì)行政不作為的監(jiān)督
加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制，改革互相推諉、職責(zé)不明的管理體制；強(qiáng)化各部門內(nèi)部對(duì)執(zhí)法人員失職、瀆職的監(jiān)督和查處力度，杜絕敷衍了事、無所事事的現(xiàn)象。
3、在加強(qiáng)行政部門內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，進(jìn)一步改革和加強(qiáng)司法審查和監(jiān)督的力度。一是放寬對(duì)行政不作為的受理?xiàng)l件，擴(kuò)大對(duì)行政不作為的受案范圍。二是改革和完善司法審查制度。在修改《行政訴訟法》時(shí)，考慮引入簡易程序，對(duì)于行政不作為案件，縮短審查期限，以充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
4、保證行政主管部門的管理與監(jiān)督不缺位，建立行政不作為追查制度
它是監(jiān)督行政不作為的捷徑所在，讓行政違法違紀(jì)案件都有追查結(jié)果，避免不了了之。
5、引入賠償機(jī)制。行政不作為一旦構(gòu)成，并侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，造成相對(duì)人的損害，相對(duì)人就可以對(duì)作出具體 行政行為的行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或行政訴訟，要求賠償損失。
四、行政不作為之救濟(jì)途徑
行政不作為具有多種表現(xiàn)形式，對(duì)于不同的行政不作為，要采取不同的救濟(jì)方式，具體有以下幾種：
1．確認(rèn)違法。這種救濟(jì)方式適用于行政主體及行政公務(wù)人員所負(fù)有的作為義務(wù)已無履行的必要或可能的情形。當(dāng)作為義務(wù)的履行已失去其實(shí)現(xiàn)的具體環(huán)境而使義務(wù)的履行成為不必要或不可能時(shí)，再責(zé)令履行義務(wù)就會(huì)失去意義，甚至?xí)虼硕o相對(duì)人帶來更大的損失。所以，這時(shí)只能確認(rèn)行政不作為違法，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成損害的，要給予賠償，對(duì)有關(guān)部門及直接責(zé)任人要依法追究法律責(zé)任。
2．責(zé)令履行。是指經(jīng)有關(guān)國家機(jī)關(guān)審查，在認(rèn)定行政主體及行政公務(wù)人員未履行法定作為義務(wù)但還有履行的可能和必要時(shí)，責(zé)令其在一定期限內(nèi)履行該義務(wù)的救濟(jì)方式。它的選用須符合兩個(gè)條件：首先，行政不作為已成既成的事實(shí)；其次，該作為義務(wù)有履行的可能和必要。
3．責(zé)令賠償。行政不作為雖然是種違反法律規(guī)定的行政執(zhí)法活動(dòng)，但并不一定會(huì)必然導(dǎo)致賠償責(zé)任的承擔(dān)，除去行政不作為客觀存在之外，責(zé)令賠償?shù)倪m用，還須符合下列三個(gè)條件：第一，必須是給行政相對(duì)人造成了實(shí)際的損害，這種損害是客觀存在的，而非假想的，是直接的而非間接的；第二，行政不作為與行政相對(duì)人的損害之間有因果關(guān)系，有學(xué)者指出，“只要行政主體的法定作為義務(wù)是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而設(shè)置的，而行政主體沒有積極實(shí)施法定義務(wù)造成了公民、法人和其他組織的損害，兩者之間就存在因果關(guān)系�！惫P者表示贊同；第三，行政相對(duì)人的損害無法通過其他途徑得到賠償。如果已經(jīng)得到賠償?shù)�，國家就不再承�?dān)賠償義務(wù)了。
黑龍江省北安市人民法院 王偉
