[ 李俊杰 ]——(2010-12-9) / 已閱5761次
對行政訴訟證據采用標準的司法分析
李俊杰
我國現在正著力于司法制度的改革，力求人民法院的審判活動能最大限度地實現司法公正。就行政訴訟而言，這對行政訴訟證據提出了更高要求。司法公正不但要實現審判的實體公正，而且要實現審判的程序公正，怎么做到審判的實體公正和程序公正？除嚴格依照實體法、程序法、進行審判工作外，還必須注重在證據的采用標準這個基本環(huán)節(jié)上，必須遵循統(tǒng)一且明確具體的證據采用標準，以便于查清案件事實，進而實現全部的司法公正。筆者在這里，主要從證據的一般采用標準即客觀性標準、關聯性標準和合法性標準三方面對行政訴訟證據的采用標準進行探討。
所謂證據的采用標準,指證據的可采性、適格性,就是說如果當事人提交的證據符合法律對證據的基本要求,就可以被采用為證明活動的證據。行政訴訟證據是指能夠證明行政案件真實情況的一切事實材料。它是人民法院確定案件的法律事實，并對被告作出的具體行政行為是否合法、原告的訴訟請求是否有理等作出正確裁判的根據①。行政訴訟證據是行政訴訟的核心，行政審判的每一道程序都離不開證據，人民法院通過舉證、取證、質證及認證等環(huán)節(jié)，在查清案件事實的基礎上，將相關法律規(guī)范適用于該事實，并作出裁判，從而完成全部訴訟活動。因此，在行政訴訟證據的采用上，必須遵循訴訟證據的采用標準。
一、在審理行政案件中采用證據應遵循證據的客觀性標準
證據的客觀性是指證據應該具有客觀存在的屬性，或者說，證據應該是客觀存在的東西，是一種法律上的相對的客觀真實而非一般意義上的絕對的事實真相 ②。無論是在刑事、民事、行政等訴訟活動中，還是在仲裁、公證、監(jiān)察等非訴訟法律事務中，采用的證據都必須具有客觀存在性�！缎姓V訟法》第32 條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件”。人民法院對具體行政行為的審查，主要是認定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”三項條件必須同時具備，當被告行政機關不能舉出證據證明作出具體行政行為所依據的客觀事實時，就由被告承擔敗訴的的結果，原告并不因為舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴。
行政糾紛的產生一定是基于一定時空條件下的客觀事實，它必然會留下痕跡，引起一些變化。如行政處罰決定書的作出，處罰決定書即是書證。國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優(yōu)于其他書證。其本質屬性是客觀存在性。當事人對對方提供的證據的客觀性作出評判時，一般包括兩種意義：一是對作成的真實性，二是對其所記載、表述、體現的內容真實性。如被公安機關處罰的原告對公安機關出具的有關口供筆錄持異議，就需要查清究竟是對制作筆錄的真實性有異議呢，還是對筆錄中所記載的內容有異議，抑或二者兼而有之。因此，具體的行政訴訟證據舉證活動中，人民法院在采用證據方面應遵循證據的客觀性標準。行政訴訟證據的客觀性標準應該包括兩個方面。首先，證據的內容必須具有客觀性，必須是對客觀事物的反映。雖然這種反映可能會有錯誤和偏差，但是它必須以客觀事物為基礎。純粹的主觀臆斷，毫無根據的猜測，以及夢幻中的情節(jié)和迷信邪說的咒語，即使被當事人提供為證據，也不具有可采性。其次，證據必須具備客觀存在的形式，必須是人們可以某種方式感知的東西。無論是物證、書證，還是證人證言、鑒定結論，都必須有其客觀的外在表現形式，都必須是看得見摸得著的東西。行政案件的舉證活動中，被告所舉的證據更要如此，如果對案件有關情況的反映僅存在于某人的大腦之中，沒有以證人證言或當事人陳述等形式表現出來，那它就不具備證據的可采用性。
在此需要指出一點，行政訴訟證據具有客觀性，但是證據并非純粹客觀的東西，而是人的主觀認識與客觀事物相互結合的產物。例如，作為負有舉證責任的國家行政機關所舉的證據，比如陳述和證人證言，顯然是有關人員主觀上對客觀存在的案件事實的認識結果。正因為如此，當事人陳述和證人證言等證據中才存在著不符合案件事實的可能性。嚴格地說，任何形式的證據中都包含有人的主觀因素。有人認為，物證就是純客觀的證據，其中沒有任何主觀因素。美國著名法庭科學家麥克唐奈曾經說過：“在審判過程中，被告人會說謊，證人會說謊，辯護律師和檢察官會說謊，甚至法官也會說謊。惟有物證不會說謊。”這種理解不無偏頗。物證自身固然可以說是客觀的，沒有主觀因素的，但是物證自身卻不能證明案件中的任何問題。任何物證要想證明案件中的有關事實，必須與有關人員的行為聯系起來，必須依賴于有關人員的活動。在行政案件中，原告認為被告作出的具體行政行為違法，那么原告自己能夠證明被告具體行政行為違法的事實嗎？難！首先原告要將被告作出的具體行政行為的各個環(huán)節(jié)進行一一審查，舉出作出具體行政行為的證據，還要找出具體行政行為違法的證據，然后要對它進行質證，以便確定它與案件事實的聯系。而在這一過程中，現在均由被告來負有舉證責任，它也就不可避免地“染上”了有關人員的主觀因素。由此可見，任何證據都在不同程度上包含有人的主觀因素。這正是我們依靠證據處理案件時可能發(fā)生錯誤的根源之一，也是必須對各種證據認真審查評斷的原因之一。因此,在行政訴訟證據的采用上必須遵循證據的客觀性標準。
二、在審理行政案件中采用證據應遵循證據的關聯性標準
證據的關聯性又稱相關性，是指證據反映的事實必須與案件事實之間存在客觀聯系。在行政訴訟活動中，客觀事實多種多樣，但不是所有事實都是特定行政案件的證據，只有與案件事實有內在聯系的證據才能被采用。人民法院應從客觀的角度，認識、把握訴訟證據的關聯性，明確證據的方向，以便查清案件的事實。從哲學的角度來說，客觀事物之間的聯系是普遍的和絕對的。任何兩個事物之間都存在著一定的聯系，只不過這聯系的形式和性質各不相同。嚴格地說，即使在所謂“風馬牛不相及”的事物之間，人們也總可以找到二者之間存在著某種聯系。從這個意義上講，任何證據與任何案件事實之間都具有關聯性。但是這種普遍存在的關聯性顯然不能作為司法和執(zhí)法活動中采用證據的標準，而只能作為我們研究和理解證據關聯性的出發(fā)點。行政案件中，被告必須通過大量證據證明其具體行政行為的合法性。如果行政機關把一些與所審查的具體行政行為無關聯的、不合法的證據在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認，那么，就會出現，在沒有關聯性的證據中找不到作出個體行政行為是否合法這一事實存在著某種關聯的證據，即證據不被采用。
在具體的行政案件證據舉證過程中，在采用證據方面應遵循證據的關聯性標準。在行政案件證據的關聯性標準上，筆者認為，行政訴訟證據的采用重點應放在具體行政行為作出之前所取得的證據。行政機關在作出某具體行政行為之前，應先取得實施該具體行政行為的充分證據，然后才能作出影響相對人權利、義務的決定。如果證據不足，行政機關即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機關取得的證據，對作出該具體行政行為的關聯性起著決定的作用。行政機關舉證不在于多，而在于所舉證據有無證明力，尤其是所舉的證據與作出具體行政行為之間是否存在著關聯性，這就為法院分析判斷并采用證據打下良好的基礎。
筆者在此講到被告應重點出示具體行政行為作出之前所收集的證據，并不是說具體行政行為作出之后，行政機關就不能收集證據。只要在有法律規(guī)定的基礎上，證據對具體行政行為的作出具有關聯性，那么也可以作為定案依據而被采用�！缎姓V訟法》第34 條規(guī)定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”。根據《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，被告經法院批準，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據。對這些證據的范圍行政訴訟法未作明確規(guī)定。筆者認為，行政機關在作出具體行政行為之后，經法院準許可以收集證據，這些證據的范圍是有限的，法院的“權”也是有限的。如果法院可以允許行政機關在作出具體行政行為之后補充任何證據，法院并以此為證據作為定案的根據，那么“以事實為根據、以法律為準繩”就不能在行政訴訟中得到體現，這條法律基本原則就會成為一句空話， 行政管理相對人的權利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據呢？根據《最高人民法院關于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，具有下列情形之一的，被告經法院準許可以補充相關的證據：1、被告在作出具體行政行為時，已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權允許被告向原告或其他人收集證據或補充證據。
從司法證明的角度來說，采用證據的關聯性標準要求每一個具體的證據必須對證明案件事實具有實質性意義。換言之，一個證據的使用必須對證明案件事實或其他爭議事實有確實的幫助，因此又可以稱為證據的“證明性”。但是，證據對案件事實的“證明性”有大有小，有強有弱，而司法證明活動要受多種因素的限制，不可能無限期無范圍地進行下去，所以作為證據的采用標準，證明性必須達到一定的程度或水平。
在審理行政案件過程中，在評價證據的關聯性時一般要考慮兩個方面的因素：一個是時間和人力的耗費是否允許采用該證據；另一個是該證據的采用是否會給證明帶來不必要的干擾或混亂。還要把證據的關聯性標準分解為以下三個問題：第一，這個證據能夠證明什么事實；第二，這個事實對解決案件中的爭議問題有沒有實質性意義；第三，法律對這種證據的關聯性有沒有具體的要求。通過回答這三個問題，人們就可以比較準確地把握具體證據的關聯性了。
三、在審理行政案件中采用證據應遵循證據的合法性標準
證據的合法性大概是我國證據法學領域內最有爭議的問題之一。一派學者認為證據必須具有合法性，或者說合法性是證據的基本特征；另一派學者則認為證據不必具有合法性，或者說合法性不是證據的基本特征。如前所述，只要不在證據概念的層面上討論這個問題，而是在證據的采用標準上討論這個問題，人們的觀點就容易統(tǒng)一了。作為證明根據的材料無論是否具備合法性，都可以稱為證據，但是每一件證據能否在具體的司法和執(zhí)法活動中被采用，還要看其是否具備合法性。無論是在刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟中，無論是在仲裁、公證、行政處罰還是行政監(jiān)察中，合法性都是采用證據的重要標準之一。
行政訴訟證據的合法性標準，指人民法院采用某一證據，該證據應當符合法律規(guī)定的條件。即該證據應符合法定的形式，并且該證據的取得應符合法定的程序，以非法手段獲取的證據不能被采用。行政訴訟證據的合法性標準應包括以下內容：第一，證據的主體必須符合有關法律的規(guī)定。例如，不具備鑒定人資格的人做出的鑒定結論當然也不符合證據的合法性標準；此外，行政機關超越其法定權限收集的證據，亦屬于主體不合法的證據，不能采用；第二，證據的形式必須符合有關法律的規(guī)定。我國相關訴訟法規(guī)定鑒定結論和勘驗檢查筆錄上必須有鑒定人員或勘驗檢查人員的簽名蓋章，因此那些沒有上述人員簽名蓋章的鑒定結論和勘驗檢查筆錄就屬于形式不合法的證據，不能采用；另外，如果法律規(guī)定證明某種關系存在的證據必須以書面形式，或者必須經過公證，那么不具備相應形式的證據也就不能采用；第三，證據的收集程序或提取方法必須符合法律的有關規(guī)定。我國行政訴訟法規(guī)定被告人在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據，如果作為行政訴訟被告人的行政機關這樣做了，那么其收集的證據也因程序不合法而不能采用。
在行政案件審理活動中，具體行政行為是行政機關將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機關的某種實體行為作出以前履行先行程序的行為。因此，在行政機關舉證之前，應要求其向法院說明證據的基本情況和應證的事實。首先要求行政機關出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據，即法定程序舉證，如行政文書送達回證、告知筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據；其次，被告應向法院出示、宣讀作出具體行政行為的事實依據。具體行政行為的每一個事實要件，都應當有相應的證據支持。如果沒有相應的證據支持，行政機關認定的事實就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個重要方面就是具體行政行為所認定的事實是否清楚，是否有證據支持。因此，行政機關向法院出示作出具體行政行為的事實依據是行政訴訟舉證的一個重要方面。在我國是“程序”、“實體”并重，所以在要求被告出示這方面證據時，也應同樣對待。
在行政案件的合法性標準上，還要著重在行政機關提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。行政機關適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專業(yè)性強，行政管理相對人對這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機關應向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時行政機關必須當庭出示，宣讀具體行政行為所依據的法律、法規(guī)，并當庭質證。在此筆者要強調的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章 、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時，審判人員應要求被告重點出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)。其次是地方性法規(guī)，再其次是行政規(guī)章。
采用行政證據的合法性標準必須以特定的法律規(guī)定為前提。對于不同的司法或執(zhí)法活動來說，法律規(guī)定的證據采用標準不同，證據合法性標準的含義也就有所不同。在仲裁、公證、行政處罰和行政監(jiān)察等活動中，具體采用證據的合法性標準也不完全相同。誠然，法律規(guī)定是可以修改的，證據合法性的內容也是可以改變的。總之，證據必須在主體、形式和程序方法上符合有關法律的規(guī)定，才能在相應的證明活動中被采用。在現代法治社會中，強調采用證據的合法性標準具有特別重要的意義。
