[ 郭輝 ]——(2010-12-10) / 已閱6795次
行政訴訟管轄異議制度探析
李俊杰
管轄權(quán)問題是評(píng)價(jià)行政訴訟程序正當(dāng)性和判決有效性的標(biāo)準(zhǔn)之一，法諺云：“管轄權(quán)得不到普遍遵守將導(dǎo)致人類秩序的紊亂”，生動(dòng)地說明了管轄權(quán)制度的重要性。然而，現(xiàn)行法律對(duì)行政訴訟中當(dāng)事人提出管轄異議問題的規(guī)定并不明確，在一定程度上還存在異議。本文將通過對(duì)相關(guān)制度的分析，對(duì)行政訴訟管轄異議主體制度進(jìn)行研究，特別是對(duì)原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題進(jìn)行學(xué)理解答。
一、存在的問題
A、B、C、D四公司在參加S省采購中心舉辦的一次政府采購活動(dòng)中，A公司中標(biāo)。B公司認(rèn)為A公司提供的產(chǎn)品不合格，不符合招標(biāo)要求，于是向S省采購中心提出質(zhì)疑。S省采購中心答復(fù)后，B公司又向S省財(cái)政廳投訴。后S省財(cái)政廳作出了駁回B公司異議的行政處理決定。B公司對(duì)此不服，向S省財(cái)政廳住所地所在的J區(qū)人民法院提起行政訴訟訴訟。在J區(qū)人民法院準(zhǔn)備開庭審理的前一天，B公司以需到外地取證為由申請(qǐng)法院延期審理，法院未予準(zhǔn)許。次日開庭前，B公司向J區(qū)人民法院提出管轄權(quán)異議。
對(duì)B公司是否有提出管轄權(quán)異議的權(quán)力，J區(qū)人民法院存在兩種觀點(diǎn)：
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，B公司向J區(qū)人民法院提起行政訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行訴法》）關(guān)于管轄的相關(guān)規(guī)定，B公司一旦起訴，就無權(quán)提出管轄權(quán)異議。如果案件不屬于J區(qū)人民法院管轄，只能由J區(qū)人民法院依職權(quán)審查后移送或報(bào)請(qǐng)其上級(jí)法院指定管轄。另外，如果賦予原告提出管轄權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致原告濫用權(quán)力。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》）第十條第一款“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出”的規(guī)定，當(dāng)事人均有權(quán)提出管轄異議，因?yàn)楫?dāng)事人包括指原告、被告和第三人。這符合最高人民法院行政審判庭編的《〈關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋〉釋義》對(duì)該條的解釋：“提出管轄異議的人必須是本案的當(dāng)事人；當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在接到人民法院參加訴訟的通知之日起死回生10日內(nèi)提出，期限內(nèi)未提出的，應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人對(duì)管轄權(quán)無異議”。
關(guān)于管轄權(quán)異議問題，《行訴法》對(duì)這一問題并沒有規(guī)定。作出規(guī)定的是《行訴法解釋》第十條第一款“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出�！睆臈l文來看，當(dāng)事人有權(quán)提出管轄異議。依照《行訴法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院應(yīng)訴通知”的只有被告，能接到“參加訴訟的通知”的只有第三人。對(duì)被告有權(quán)提出管轄異議這一點(diǎn)無爭(zhēng)議。那么，原告和第三人是否有權(quán)提出管轄異議呢？對(duì)這一問題，法律規(guī)定、相關(guān)的解釋容易引起歧義。因此，在法律作出明確規(guī)定前，有必要對(duì)這一問題進(jìn)行探討，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，并作出明確規(guī)定的結(jié)論�；谶@一出發(fā)點(diǎn)，本文將通過對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行法理上的分析，對(duì)行政訴訟管轄異議主體制度進(jìn)行研究，特別是對(duì)原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題進(jìn)行學(xué)理解答。
二、行政訴訟管轄制度及管轄異議制度
行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。訴訟管轄是一項(xiàng)關(guān)于劃分人民法院之間職權(quán)范圍的制度。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為不同種類。依據(jù)管轄是否由法律直接規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為法定管轄和裁定管轄。法定管轄是法律明確規(guī)定行政案件由哪一個(gè)法院行使管轄權(quán)。在法定管轄中，依據(jù)法院對(duì)行政案件的縱橫管轄關(guān)系不同，又可以分為級(jí)別管轄和地域管轄。裁定管轄是由法院作出裁定或決定，以確定具體案件的管轄權(quán)。依據(jù)管轄的決定方式不同，裁定管轄又可以分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。
行政訴訟關(guān)于管轄的確定，應(yīng)當(dāng)遵守以下幾個(gè)原則：便利訴訟原則，便于審判和執(zhí)行原則，便于公正審理原則，原則性和靈活性相結(jié)合原則。
行政訴訟管轄異議，又稱行政訴訟管轄權(quán)異議，是指當(dāng)事人認(rèn)為受訴人民法院對(duì)該行政案件無管轄權(quán)，而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。《行訴法》和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行訴法》若干問題的意見（試行）》（1999年5月頒布）均未對(duì)管轄異議制度作出規(guī)定，法院在司法實(shí)踐中遇到有關(guān)管轄異議的問題，一般是適用《民事訴訟法》第38條有關(guān)管轄異議的規(guī)定。直至2000年3月，最高人民法院在《行訴法解釋》中才對(duì)管轄異議作出了補(bǔ)充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則。
三、行政訴訟管轄異議的設(shè)立價(jià)值
行政審判權(quán)以及行政案件的主管或管轄問題牽涉到行政訴訟與憲法的關(guān)系，以及行政審判或行政司法在整個(gè)憲政體制中的位置。在大陸法系國家，管轄權(quán)是以審判權(quán)為前提的，管轄權(quán)只是訴訟的要件，即便是某一法院對(duì)某個(gè)案件沒有管轄權(quán)，也并不影響訴訟的成立，不影響案件移送至其他法院審理。但在英美法系國家則將管轄權(quán)的重要性提升至訴訟能否成立的高度，沒有管轄權(quán)，訴訟就不成立。 行政訴訟主管或管轄的范圍對(duì)于法院來說，就是法院行使審判權(quán)的邊界劃在何處的問題；而對(duì)于當(dāng)事人來說，則構(gòu)成了在什么情況下才能夠享有接受審判的權(quán)利這一憲法性問題。因此，我們可以說，行政訴訟主管或管轄問題歸根結(jié)底就是政治國家與市民社會(huì)的關(guān)系問題。它是一個(gè)國家民主與法制健全程度的指示器，表征著國家保護(hù)的公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的廣度和深度。
具體而言，作為行政訴訟主管或管轄不當(dāng)?shù)木葷?jì)制度，行政訴訟管轄異議制度有以下幾方面的意義和作用：
（一）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于充分保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)�！缎性V法》的立法目的是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果當(dāng)事人對(duì)行政案件的管轄權(quán)持有異議，而在法律上不賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)，實(shí)質(zhì)就是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的一種限制。
（二）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于克服地方保護(hù)主義。由于現(xiàn)行管轄制度的設(shè)計(jì)存在著一個(gè)較為明顯的缺陷，即行政區(qū)劃與司法管轄的區(qū)域?qū)?yīng)設(shè)置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，地方法院在人、財(cái)、物等方面均受制于地方政府。這樣，法院在外部關(guān)系上難以獨(dú)立，司法權(quán)地方化的現(xiàn)象較為普遍。
（三）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則對(duì)法院和當(dāng)事人均發(fā)生效力。當(dāng)事人提出管轄異議之后，受訴法院就應(yīng)當(dāng)中止對(duì)案件的實(shí)體審理，開始對(duì)案件的程序問題審理，訴訟程序就進(jìn)入了程序?qū)徖黼A段，在程序問題未解決之前不得進(jìn)行實(shí)體審理。
四、管轄異議的提出及處理
《行訴法解釋》第10條對(duì)當(dāng)事人提出管轄異議作了規(guī)定：“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出。”且提出管轄異議只能在一審法院提出，不能在二審法院提出。
對(duì)當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)在案件實(shí)體審理之前先審查管轄權(quán)問題，經(jīng)審查作出以下處理：
第一，當(dāng)事人管轄異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院。
第二，當(dāng)事人管轄異議不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人對(duì)駁回管轄異議的裁定不服的，根據(jù)《行訴法解釋》第63條的規(guī)定，可以上訴，上訴法院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)，對(duì)上訴進(jìn)行審查，并作出最終裁定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照最終裁定所確定的管轄法院參加訴訟，否則視為自動(dòng)撤訴或不應(yīng)訴。
五、對(duì)行政管轄異議提出主體的思考
依照《行訴法解釋》第10條“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形式提出”的規(guī)定，提出行政訴訟管轄異議的主體是“當(dāng)事人”。該法律規(guī)定具有含糊之處，對(duì)此條文的含義有不同的解釋。因此，對(duì)行政管轄異議的提出主體進(jìn)行界定，成為解讀該法條的重點(diǎn)。
被告作為提出行政管轄異議的主體是無可異議的，以下對(duì)第三人和原告是否有權(quán)提出管轄異議進(jìn)行分析討論。
（一）第三人提出管轄異議權(quán)問題
《行政訴訟法》第27條對(duì)第三人的訴訟地位作出規(guī)定：“共同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。對(duì)于第三人能否提出管轄權(quán)異議的問題應(yīng)作具體分析。最高人民法院在《關(guān)于第三人能否對(duì)管轄權(quán)提出異議問題的批復(fù)》中明確指出：
第一，有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人主動(dòng)參加他人已開始的訴訟，應(yīng)視為承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而不發(fā)生對(duì)管轄權(quán)提出異議的問題；如果是受訴法院依職權(quán)通知他參加訴訟，則他有權(quán)選擇是以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，還是以原告身份向其他有管轄權(quán)的法院另行起訴。也就是說：（1）有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人主動(dòng)參加他人已開始的訴訟，無權(quán)提出管轄異議。（2）如果是受訴法院依職權(quán)通知有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人參加訴訟，他有權(quán)選擇以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，這時(shí)應(yīng)視為其承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而無權(quán)提出管轄異議。如果他選擇以原告身份向其他法院另行起訴，自然無權(quán)對(duì)原法院提出管轄異議。即有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人無論是主動(dòng)還是被動(dòng)參加訴訟，均無權(quán)提出管轄異議。
第二，無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人參加他人已開始的訴訟，是通過支持一方當(dāng)事人的主張，維護(hù)自己的利益。由于他在訴訟中始終輔助一方當(dāng)事人，并以一方當(dāng)事人的主張為轉(zhuǎn)移。所以，他無權(quán)對(duì)受訴法院的管轄權(quán)提出異議。
總之，第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。
以上是司法解釋是最高人民法院針對(duì)民事訴訟法中第三人管轄異議問題作的批復(fù)。行政訴訟法中沒有有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人和無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人之分，但是行政訴訟法中第三人通過支持原告或被告一方主張，或提出獨(dú)立主張來維護(hù)自己的利益，與民事訴訟法中的第三人有共同之處。故最高人民法院《關(guān)于第三人能否對(duì)管轄權(quán)提出異議問題的批復(fù)》對(duì)行政訴訟法中第三人管轄異議問題同樣適用，即行政訴訟中第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。
�。ǘ┰嫣岢龉茌牣愖h權(quán)問題
原告是否有權(quán)提出管轄異議，是一個(gè)頗受爭(zhēng)議的問題，未有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
1、認(rèn)為原告有權(quán)提出管轄異議，其觀點(diǎn)如下：
（1）《行訴法》中，當(dāng)事人的稱謂有原告、被告、第三人。由此可見，被告的稱謂是有特定含義的，被告絕對(duì)不能等同于當(dāng)事人。故對(duì)最高人民法院《行訴法司法解釋》第10條的解讀不應(yīng)該將“當(dāng)事人”等同于“被告”，不可任意對(duì)法律條文做縮小解釋。這里的“當(dāng)事人”應(yīng)包括原告，即原告有權(quán)提出管轄異議。
�。�2）根據(jù)《行訴法解釋》第36條的規(guī)定，原告撤訴后，若以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管轄異議權(quán)，其行政訴權(quán)難以得到保證。并且，在司法實(shí)踐中，原告提出管轄異議的情形主要有：（a）原告誤向無管轄權(quán)的法院起訴的，在法院受理后，才知道受訴法院無管轄權(quán)；（b）在共同訴訟中，被追加進(jìn)來的共同原告對(duì)受訴法院的管轄權(quán)提出異議；（c）被告提出管轄異議，受訴法院認(rèn)為被告的異議理由成立，之后依職權(quán)將案件移送，原告對(duì)移送的裁定提出異議。
筆者認(rèn)為，對(duì)原告是否有權(quán)提出管轄異議問題應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況作出判斷。不能籠統(tǒng)地認(rèn)為原告沒有權(quán)提出管轄異議，畢竟法律上規(guī)定了提出管轄異議的主體是“當(dāng)事人”，其概念包括原告在內(nèi)。且在一定情況下如果不賦予原告提出行政訴訟管轄異議的權(quán)利，將不能保證其訴訟權(quán)利。同樣，也不能認(rèn)為原告在任何情況下都有提出管轄異議的權(quán)利。因?yàn)樵嬖谔崞鹪V訟時(shí)已經(jīng)對(duì)法院進(jìn)行了選擇，被告被動(dòng)介入訴訟后也有一次對(duì)管轄認(rèn)可或異議的權(quán)利，雙方在權(quán)利上是平等的。如果任意給原告提出管轄異議的權(quán)利，那么原告對(duì)管轄實(shí)際上有了兩次選擇的權(quán)利這樣是不公平的。
