[ 郭輝 ]——(2010-12-9) / 已閱7634次
論當(dāng)前對典當(dāng)行業(yè)立法的必要性
郭輝
典當(dāng)這個(gè)古老的行業(yè)自1987年在中國大陸復(fù)出以后,全國典當(dāng)業(yè)一直處于多頭管理、高速發(fā)展、混亂經(jīng)營局面。其主管部門歷經(jīng)中國人民銀行,國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會和商務(wù)部,管理規(guī)范也由《典當(dāng)行管理暫行辦法》到《典當(dāng)行管理辦法》和《典當(dāng)管理辦法》,但是部門立法的缺陷一直困擾著典當(dāng)業(yè)的健康發(fā)展。
(一) 關(guān)于典當(dāng)立法管理的爭議
我國典當(dāng)業(yè)據(jù)說肇始于南朝,在經(jīng)歷了一千六百多年的興衰沉浮后又重新發(fā)展起來,但是從標(biāo)志著新中國典當(dāng)業(yè)復(fù)出的四川成都華茂典當(dāng)行成立之日起,①典當(dāng)業(yè)是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一立法就一直伴隨著爭議。新中國成立后,典當(dāng)業(yè)一度被禁止,通過專門的立法規(guī)范典當(dāng)業(yè)已無必要,對于民間尚存的部分典當(dāng)行為,沿用政策、司法解釋等進(jìn)行調(diào)整。如1987年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》第58條和1988年關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見(試行)第120條均對典權(quán)制度作了肯定。典當(dāng)業(yè)重新興起以后,如何通過立法規(guī)范典當(dāng)業(yè),在政府管理層和法學(xué)界一直存在不同意見。 在政府方面,起初典當(dāng)行被作為金融機(jī)構(gòu)由中國人民銀行實(shí)行從嚴(yán)管理的政策;2000年6月典當(dāng)業(yè)監(jiān)管由國家經(jīng)貿(mào)委接管并宣布“取消典當(dāng)行金融機(jī)構(gòu)的資格”,而作為特殊的工商企業(yè),放寬典當(dāng)行的市場準(zhǔn)入條件,允許典當(dāng)行從事動產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利業(yè)務(wù);2003年7月國家經(jīng)貿(mào)委撤銷,商務(wù)部組建后負(fù)責(zé)典當(dāng)業(yè)的監(jiān)管。行業(yè)主管部門的頻繁更換,典當(dāng)企業(yè)從“金融機(jī)構(gòu)”到“特殊工商企業(yè)”再到“比較特殊工商企業(yè)”的角色定位變化,不僅僅是機(jī)構(gòu)改革的需要,實(shí)際上更主要反映了政府管理層對典當(dāng)業(yè)的性質(zhì)認(rèn)定至今尚未達(dá)成穩(wěn)定共識。 在法學(xué)界方面,關(guān)于典當(dāng)業(yè)的立法形式,一直有兩種主張:一是在《物權(quán)法》的“質(zhì)權(quán)篇”中增設(shè)“營業(yè)質(zhì)”一節(jié);二是專門制定一部典當(dāng)商法。2002年12月17日由全國人大常委會法制工作委員會辦公室擬定的《中華人民共和國民法典》(草案)中,未有營業(yè)質(zhì)權(quán)的規(guī)定,2005年2月商務(wù)部和公安部又聯(lián)合頒布了《典當(dāng)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。為克服典當(dāng)管理規(guī)范效力不夠的缺陷,在梁彗星教授和王利明教授牽頭起草的《物權(quán)法》(草案)中專門設(shè)定了營業(yè)質(zhì)權(quán),如果這一規(guī)定得以采用,典當(dāng)業(yè)的專門立法在短期內(nèi)已無出臺可能。而“營業(yè)質(zhì)權(quán)”相關(guān)規(guī)定能否覆蓋實(shí)踐中的“典當(dāng)”行為在法學(xué)界也存在不同看法,在《物權(quán)法(草案)》四次審議過程中,有關(guān)“典權(quán)”的規(guī)定兩次寫進(jìn)去,又兩次被拿掉,這說明立法機(jī)關(guān)和法學(xué)界關(guān)于典當(dāng)?shù)牧⒎幾h的確很大。 正是政府和法學(xué)界對典當(dāng)業(yè)認(rèn)識的諸多不確定性,導(dǎo)致典當(dāng)業(yè)至今尚未納入法律的高度進(jìn)行調(diào)整,當(dāng)?shù)洚?dāng)業(yè)務(wù)與上游的銀行擔(dān)保業(yè)務(wù)、下游的寄賣業(yè)務(wù)因混同產(chǎn)生爭議時(shí),因現(xiàn)有的《辦法》效力不足,許多正常的典當(dāng)行為也陷入法律管轄的飛地,而一些新業(yè)務(wù)如關(guān)于股票質(zhì):的處分等更是無法可依。
(二) 《辦法》的層次和效力低下
我國的典當(dāng)行業(yè)盡管恢復(fù)和發(fā)展速度很快,但由于管理規(guī)范的層次低、效力不高,不能滿足實(shí)踐需求�！掇k法》就其法律等級和效力而言,屬于行政規(guī)章,層次和效力低于法律、法規(guī)。這在立法管理上至少產(chǎn)生了兩個(gè)不利于典當(dāng)業(yè)發(fā)展的后果:第一,它不能阻止國務(wù)院其他部門及地方立法機(jī)關(guān)制訂相關(guān)規(guī)章,造成部門多頭管理上的混亂;第二,當(dāng)國務(wù)院其他部門及地方立法機(jī)關(guān)制訂的相關(guān)規(guī)章與《辦法》不一致時(shí),是根據(jù)規(guī)范制定機(jī)關(guān)的層次還是根據(jù)規(guī)范頒布的時(shí)間先后確定其效力,我國法律無明確規(guī)定,因此造成企業(yè)依法經(jīng)營時(shí)無所適從。現(xiàn)實(shí)情形正是如此,由于尚無國家統(tǒng)一權(quán)威立法,盡管《辦法》全面規(guī)定了典當(dāng)行的性質(zhì)、主管部門、設(shè)立及變更和終止程序、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式以及罰則等,但在具體執(zhí)行時(shí),特別是進(jìn)入法庭訴訟時(shí),其依據(jù)就各取所需。因?yàn)楦饔嘘P(guān)管理部門的行業(yè)規(guī)定及省市地方立法規(guī)定的原則不同,從而導(dǎo)致典當(dāng)行業(yè)經(jīng)營和發(fā)展中糾紛增多,一些典當(dāng)行為的有效性只能通過最高人民法院或者主管機(jī)關(guān)的“復(fù)函”予以肯定,如1993年“最高人民法院關(guān)于戴文林、戴文治訴高學(xué)孔房屋典當(dāng)糾紛如何處理的復(fù)函”中關(guān)于“絕賣”的回復(fù)和1996年“中國人民銀行關(guān)于對典當(dāng)行從事房屋抵:貸款業(yè)務(wù)有關(guān)問題的復(fù)函”中關(guān)于“不禁止房屋抵:貸款業(yè)務(wù)”的回復(fù)等等。這種頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳的管理方式降低了企業(yè)管理效率,嚴(yán)重影響企業(yè)的永續(xù)經(jīng)營。
(三) 《辦法》部分重要規(guī)范或過于抽象,缺乏可操作性
《辦法》部分重要規(guī)范過于抽象,缺乏可操作性。如《辦法》雖然允許典當(dāng)企業(yè)成立分支機(jī)構(gòu),但分支機(jī)構(gòu)的法律地位如何,《辦法》中并沒有明確規(guī)定;《辦法》第53條籠統(tǒng)的規(guī)定,對屬于贓物或者有贓物嫌疑的當(dāng)物,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以扣:,并依照此時(shí)國家有關(guān)規(guī)定處理,但何謂“國家有關(guān)規(guī)定”,也沒有明確,實(shí)踐中無法操作;對于當(dāng)物毀損,典當(dāng)行進(jìn)行賠償方面也沒有詳細(xì)的規(guī)定,實(shí)務(wù)中只能依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定處理,使《辦法》作為特別法的作用大為降低;按照《辦法》規(guī)定,房地產(chǎn)、汽車等絕當(dāng)后,當(dāng)戶應(yīng)當(dāng)前來辦理登記過戶手續(xù),但在典當(dāng)實(shí)務(wù)中當(dāng)戶往往拒不履行義務(wù),因《辦法》與公安部門的車輛登記管理規(guī)定缺乏上位法上的銜接,此時(shí)若典當(dāng)公司單方面辦理過戶手續(xù),通常被有關(guān)部門依法拒絕等等。《辦法》中這類因過于抽象而不便于操作的規(guī)范還有許多,與其通過權(quán)力有限的部門制定效力部高的實(shí)施細(xì)則,還不如制定一部權(quán)威的商法典一并解決這些問題。此外,通過制定典當(dāng)法,還可以為典當(dāng)業(yè)者提供一個(gè)更有保障的權(quán)利救濟(jì)渠道,如在正常的典當(dāng)活動遇到有關(guān)部門的依法拒絕、阻礙和消極不作為時(shí),典當(dāng)企業(yè)可以通過司法渠道保護(hù)自己的利益。
(四) 與典當(dāng)業(yè)相關(guān)的主要法律規(guī)范之間存在沖突
調(diào)整我國現(xiàn)今典當(dāng)業(yè)的法律規(guī)范主要包括《中華人民共和國擔(dān)保法》(以下簡稱《擔(dān)保法》)中有關(guān)質(zhì):的規(guī)定;商務(wù)部和公安部聯(lián)合頒布的《辦法》;《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)中關(guān)于公司設(shè)立和營運(yùn)的規(guī)定;國務(wù)院其他部門頒布的涉及典當(dāng)業(yè)的規(guī)章、地方機(jī)關(guān)有關(guān)典當(dāng)業(yè)的規(guī)定等等。由于“政出多門”,這些規(guī)范或銜接不好或相互沖突,影響典當(dāng)業(yè)的健康經(jīng)營。其中最為理論和實(shí)務(wù)界所病詬的是《辦法》與《擔(dān)保法》之間的沖突,根據(jù)我國《擔(dān)保法》的規(guī)定,質(zhì):權(quán)是一種營業(yè)質(zhì)權(quán),流質(zhì)約定無效;而根據(jù)《辦法》,典當(dāng)不僅是一種營業(yè)質(zhì),出質(zhì)人還可以不動產(chǎn)抵:而獲得融資,質(zhì)權(quán)人因此獲得抵:權(quán),這表明典當(dāng)企業(yè)因典當(dāng)行為所獲得的權(quán)利與營業(yè)質(zhì)權(quán)有所不同,因此,《辦法》中承認(rèn)流質(zhì)約定有效。在此情形下典當(dāng)公司到底應(yīng)該適用《擔(dān)保法》還是適用《辦法》呢?從法律效力層次看,前者的效力無疑高于后者,但從一般法與特別法的關(guān)系看,后者又應(yīng)優(yōu)先于前者,典當(dāng)業(yè)者因此陷入無所適從境地。
