[ 曲宇輝 ]——(2010-12-13) / 已閱6842次
界定公共利益意義何在
曲宇輝
2010年初，國(guó)務(wù)院法制辦以《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）向全國(guó)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中以第三條對(duì)“公共利益”作了六項(xiàng)例舉。筆者認(rèn)為，相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，不僅不能解決房屋拆遷中的實(shí)際問(wèn)題，還會(huì)給我國(guó)的建設(shè)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。
1、公共利益，千言萬(wàn)語(yǔ)道不明
《物權(quán)法》頒布后，參與《物權(quán)法》起草的專家學(xué)者紛紛在全國(guó)講課，其中人人必講的一個(gè)內(nèi)容，就是關(guān)于“公共利益”的界定，說(shuō)的無(wú)非是三層意思：一是在《物權(quán)法》的起草過(guò)程中，把界定“公共利益”當(dāng)作一個(gè)重要課題進(jìn)行了研究，二是研究的結(jié)果是“公共利益”不宜例舉，也無(wú)法例舉，甚至都不能從法律上作出一個(gè)確切的定義，三是世界上許多國(guó)家也未從法律上對(duì)“公共利益”作出界定，即使有例舉，各國(guó)也不相同。概括起來(lái)，界定“公共利益”，是世界性難題。
專家們講到的一個(gè)實(shí)例，很有意思。某國(guó)某小鎮(zhèn)要征地建工廠，如果按我國(guó)目前一些專家學(xué)者的意識(shí)，私營(yíng)企業(yè)建設(shè)必定歸類為非“公共利益”，然而該小鎮(zhèn)經(jīng)征求市民意見(jiàn)和議會(huì)辯論表決，最后的結(jié)論是該私營(yíng)企業(yè)建設(shè)屬于“公共利益”，原因是這個(gè)私營(yíng)企業(yè)的建設(shè)能為小鎮(zhèn)帶來(lái)稅收和就業(yè)崗位，而企業(yè)職工的吃、住、行、穿、娛等，又可以帶動(dòng)小鎮(zhèn)的相關(guān)行業(yè)。
如果界定公共利益確有必要，個(gè)人認(rèn)為，大不了花它幾年時(shí)間寫它幾萬(wàn)字。如機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，辦公用房是“公共利益”，而其中的招待所則一半是“公共利益” 一半是非“公共利益”。又如中學(xué)，先分私立、公立兩類，私立是非“公共利益”，但其帶征的道路、綠化用地是“公共利益”；公立中學(xué)再繼續(xù)細(xì)分其中的房屋用途，教學(xué)用的房屋、學(xué)生住的房屋、師生吃飯的食堂，是“公共利益”，對(duì)師生以外銷售的食堂，是非“公共利益”，等等。這些單位征地，辛苦一下國(guó)土部門，仔細(xì)算一下，幾分之幾是屬于“公共利益”，幾分之幾是屬于非“公共利益”，然后征地時(shí)對(duì)農(nóng)民說(shuō)，征你1畝地，其中7分地是為了“公共利益”，還有3分地是非“公共利益”。 至于拆遷，也得辛苦建設(shè)（房管）部門算一下，拆幾分之幾的房子是為了“公共利益”，拆幾分之幾是的房子是為了非“公共利益”，但問(wèn)題的關(guān)鍵，能這樣征地、這樣拆遷嗎？由此回到下個(gè)的問(wèn)題，公共利益，確有界定的必要嗎？
2、公共利益，有界定的必要嗎
細(xì)讀《征求意見(jiàn)稿》，界定公共利益的目的，是為了區(qū)分“征收”與 “非征收”，區(qū)分“征收”與 “非征收”的目的，是“非征收”可以實(shí)行價(jià)格協(xié)商，并通過(guò)價(jià)格協(xié)商獲得比“征收”更高的補(bǔ)償。但這只是一個(gè)美好的愿望，讓我們反過(guò)來(lái)想一想這個(gè)問(wèn)題，難到說(shuō)“征收”就可以比“非征收”少補(bǔ)償？這不是與《征求意見(jiàn)稿》的立法宗旨——“公平補(bǔ)償”相違背嗎。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，許多地方的道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要比一般建設(shè)項(xiàng)目要低一些，老百姓對(duì)此意見(jiàn)很大。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)土部花了幾年的時(shí)間在全國(guó)推行征地“同地同價(jià)”，即征收同一等級(jí)同一類別的土地，補(bǔ)償價(jià)格相同，不因征收后建設(shè)項(xiàng)目的不同而實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地也先后按照“同地同價(jià)”的原則公布了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行。在城市房屋拆遷上，一些地方也先后實(shí)行拆遷“同房同價(jià)”。如近年一些地方因鐵路建設(shè)征地拆遷，雖然鐵路部門拿出來(lái)的錢遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐恼鞯夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但地方并不以“公共利益”讓老百姓吃虧，而是按照征地“同地同價(jià)”和拆遷“同房同價(jià)”，以地方財(cái)力給予補(bǔ)足到當(dāng)?shù)卣５难a(bǔ)償價(jià)格。畢竟老百姓相信的是征地“同地同價(jià)”和拆遷“同房同價(jià)”，要的也是征地“同地同價(jià)”和拆遷“同房同價(jià)”。以是否“公共利益” 實(shí)行征地“同地不同價(jià)”和拆遷“同房不同價(jià)”，將是歷史的倒退。
3、商業(yè)拆遷，對(duì)誰(shuí)有利對(duì)誰(shuí)弊
《征求意見(jiàn)稿》雖無(wú)“商業(yè)拆遷”四字，但第四十條中的“非因公共利益”，已讓一些學(xué)者津津樂(lè)道，似乎是找到了保護(hù)被拆遷人的仙方，認(rèn)為“將公共利益與商業(yè)利益徹底分開(kāi)后，可以將利益關(guān)系明確化，這樣在商業(yè)拆遷過(guò)程當(dāng)中，政府才可以真正地作為一個(gè)中間裁判的角色對(duì)于拆遷人和被拆遷人之間的利益關(guān)系進(jìn)行評(píng)判，就不至于像現(xiàn)在這樣的制度，政府和開(kāi)發(fā)商是攪在一塊的。這樣一種改變，至少能夠減少暴力拆遷的發(fā)生”。
如果真讓老百姓與開(kāi)發(fā)商價(jià)格協(xié)商，我們想過(guò)沒(méi)有，在此類協(xié)商中，誰(shuí)是強(qiáng)者？誰(shuí)是弱者？誰(shuí)能保證協(xié)商的結(jié)果就一定是老百姓增加補(bǔ)償，誰(shuí)又保證開(kāi)發(fā)商就不會(huì)通過(guò)協(xié)商來(lái)降低補(bǔ)償？作為一般規(guī)律，強(qiáng)勢(shì)者喜歡協(xié)商，但畢竟不是每一個(gè)被拆遷人都是有權(quán)有勢(shì)的。推崇商業(yè)拆遷，究竟是為了大多數(shù)老百姓的利益還是為了某些有權(quán)勢(shì)者的個(gè)人利益，究竟是為了老百姓的利益還是為開(kāi)發(fā)商代言，在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛供地政策下是否還有商業(yè)拆遷，真值得大家深思長(zhǎng)考。
