[ 張紅圈 ]——(2010-12-30) / 已閱15007次
司法監(jiān)督制度是國家通過司法機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查，以糾正違法活動(dòng)并對由此給公民、法人或其他組織的權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。它能對具體的社會關(guān)系、矛盾和利益沖突進(jìn)行監(jiān)督，能夠把社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律的發(fā)展走向、糾偏矯正聯(lián)系在一起，作出正確的裁判。把抽象行政行為排除于行政訴訟范圍之外，大大削弱了司法監(jiān)督在國家監(jiān)督中的作用。
此外，司法監(jiān)督能使法律得到統(tǒng)一的適用。司法監(jiān)督機(jī)關(guān)是專門負(fù)責(zé)操作和應(yīng)用法律的機(jī)關(guān)，具有操作和 應(yīng)用法律的專業(yè)技術(shù)，由其對抽象行政行為進(jìn)行審查，會從法律體系的整體上考慮抽象行政行為是否合法，而不會只考慮作出該行為的專門行政機(jī)關(guān)所適用的法律，最易及時(shí)覺察各層次、各種類法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件之間，是否以及何處有矛盾與沖突，正確作出裁判。因此，將抽象行政行為納入到行政訴訟范圍，由人民法院對抽象行政行為進(jìn)行司法審查，是統(tǒng)一法律的適用，協(xié)調(diào)法律的一致，維護(hù)我國社會主義法制的統(tǒng)一所必需的。
再者，司法監(jiān)督可以產(chǎn)生很好的監(jiān)督效果。這是因?yàn)椋旱谝�，法院以�?dú)立公正的第三者身份來裁決行政機(jī)關(guān)與公民或組織之間的糾紛，可以客觀公正地實(shí)施救濟(jì)。這里的“獨(dú)立、公正的第三者身份”意味著司法機(jī)關(guān)與行政糾紛的雙方當(dāng)事人沒有任何利益上的牽連，處于相對超脫的地位，它只服從法律，對法律負(fù)責(zé)[14]。第二，訴訟救濟(jì)有一系列嚴(yán)格公正的程序，而這可以保障人民法院公正合理地裁決行政爭議，防止法官在審理行政案件過程中的偏私，有效杜絕行政領(lǐng)域中不嚴(yán)格依法裁判的現(xiàn)象，使訴訟救濟(jì)的有效性得以充分實(shí)現(xiàn)。第三，訴訟救濟(jì)由司法機(jī)關(guān)代表國家實(shí)施，它以國家強(qiáng)制力為保障。訴訟救濟(jì)的實(shí)際價(jià)值決定了如果沒有訴訟救濟(jì)的存在，其他非訴訟救濟(jì)途徑就不可能有效地發(fā)揮作用。第四，司法審查機(jī)關(guān)有權(quán)在弄清事實(shí)的基礎(chǔ)上適用法律，作出相應(yīng)的判決，司法判決具有最終的法律效力，除了審判機(jī)關(guān)通過二審或?qū)徟斜O(jiān)督程序作出變更外，其他任何機(jī)關(guān)都無權(quán)變更，判決必須得到執(zhí)行。所以，司法監(jiān)督最可能獲得信任并及時(shí)給予受害者損失賠償，當(dāng)行政相對人的切身權(quán)利(益)受到實(shí)際侵害時(shí)，一般會將行使訴訟權(quán)利列為首選。同時(shí)對行政機(jī)關(guān)來說，通過司法監(jiān)督對合法的行政規(guī)章以司法判決的形式加以肯定，以國家司法權(quán)保障并強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)威，對不合法的行政規(guī)章經(jīng)過公開、公正的程序及時(shí)得以糾正，增加行政機(jī)關(guān)工作的透明度，也使其他行政機(jī)關(guān)及工作人員引以為戒，促使行政機(jī)關(guān)及工作人員依法行政。
行政訴訟法實(shí)施21年來，隨著法院受理行政案件的數(shù)量越來越多，司法對行政的監(jiān)督范圍日漸擴(kuò)展，監(jiān)督力度也不斷加大，法院的地位和權(quán)威越來越高。從目前的司法力量來說，全國各級法院都已經(jīng)建立、健全了行政審判機(jī)構(gòu)，完善了行政審判制度，積累了相當(dāng)豐富的行政審判經(jīng)驗(yàn)，具備了更強(qiáng)的行政審判能力，可以公正、高效地處理更多的重大、復(fù)雜、疑難的行政案件。因此，法院完全有能力審查規(guī)章以下的抽象行政行為。
(四) 行政復(fù)議法為行政訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)
我國行政復(fù)議法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(1)國務(wù)院部門的規(guī)定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(3)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院各部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理” ①。由此可見，復(fù)議機(jī)關(guān)對于國務(wù)院各部門和地方各級政府作出的行政規(guī)章以下的行政規(guī)定均可以進(jìn)行審查。盡管這種審查不叫司法審查，但它是對司法審查制度的一種隱含。在我國，對行政規(guī)定的行政復(fù)議制度是對抽象行政行為進(jìn)行司法審查的雛形，行政相對人對審查行政規(guī)定后作出的復(fù)議決定不服，可以提起行政訴訟。所以，把規(guī)章以下的抽象行政行為納入行政訴訟范圍，實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議和行政訴訟在立法上的銜接與繼續(xù)。行政復(fù)議制度在實(shí)踐層面就如何審查抽象行政行為積累了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為法院實(shí)施對抽象行政行為的司法審查鋪平了道路。
(五) 國外司法審查制度為我們提供了有益的借鑒
借鑒西方國家的有益經(jīng)驗(yàn)，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，是我國行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。相對人可以直接對抽象行政行為提起訴訟，實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì)，可以避免事后無法救濟(jì)的可能性，同時(shí)也符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。賦予行政相對人對抽象行政行為的起訴權(quán)，可以更大程度和更大范圍地保護(hù)相對人的合法權(quán)益。法院對具體行政行為的合法性審查只能保護(hù)提起訴訟的相對人，而法院對抽象行政行為的審查，可以保護(hù)所有可能或己經(jīng)受到該抽象行政行為侵害的相對人。而且西方國家在司法審查的原則、范圍及標(biāo)準(zhǔn)等方面都有比較明確的規(guī)定，這為構(gòu)建我國抽象行政行為的司法審查制度提供了有益的借鑒。
結(jié) 語
隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，現(xiàn)實(shí)中違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重，而看似完備的抽象行政行為的法律監(jiān)督機(jī)制，缺乏原動(dòng)力和實(shí)效，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了及時(shí)解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有效地監(jiān)督抽象行政行為，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身性質(zhì)決定的，也是改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀，貫徹依法行政原則的需要�，F(xiàn)行《行政訴訟法》禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實(shí)上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨�，只能增加受到侵害的�?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本。司法實(shí)踐中，法院對于當(dāng)事人的個(gè)案救濟(jì)，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實(shí)。從長遠(yuǎn)和終極目標(biāo)看，只有將全部的抽象行政行為都納入到行政訴訟范圍，并且賦予人民法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局面，才能維護(hù)法制統(tǒng)一。但是，考慮到目前我國的行政法制現(xiàn)狀和社會承受力等因素，將規(guī)章以下的抽象行政行為通過修改《行政訴訟法》的方式納入到行政訴訟的范圍，在現(xiàn)階段比較可行，并且能夠真正達(dá)到保障公民、法人或其他組織合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政初衷和目的。
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作者簡介：河南仰天律師事務(wù) 張紅圈律師，從事10年法官、8年律師工作以來，依法維護(hù)了大量房地產(chǎn)、合同糾紛、侵權(quán)賠償、知識產(chǎn)權(quán)等糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)先后為洛陽新安電力集團(tuán)、河南第二火電建設(shè)公司等數(shù)十家大中型企業(yè)提供綜合法律服務(wù)，并受聘于河南國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會等多個(gè)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和高等院校，為其正確決策和日常工作提供專家咨詢和法律論證。
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