[ 周勇 ]——(2011-1-17) / 已閱12977次
檢察機關(guān)扣押、凍款、處理涉案款物制度的完善
周勇
檢察機關(guān)對扣押、凍結(jié)、處理涉案款物的做法，不僅影響到案件的辦理質(zhì)量，還直接牽涉到當(dāng)事人、涉案單位的合法權(quán)益，影響到檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力和形象，為此最高人民檢察院為完善人民檢察院扣押凍結(jié)款物工作，多次對《扣押凍結(jié)款物工作規(guī)定》進行修改和完善。
2010年4月7日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第三十三次會議通過的《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》，在2006年制定的《人民檢察院扣押、凍結(jié)款物工作規(guī)定》的39條，增加至54條。其中，新增條文13條，作出重要修改的條文近20條，另有多個條文作了文字修改，未作修改的僅7個條文。《工作規(guī)定》進一步完善和規(guī)范檢察機關(guān)扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案款物的各個程序；增加監(jiān)督制約的途徑，強化對扣押、凍結(jié)、處理活動的監(jiān)督制約；修改完善偵查終結(jié)報告、不起訴決定書、起訴書等相關(guān)文書的內(nèi)容要求，強調(diào)扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案款物活動都應(yīng)當(dāng)有文書記載，提高扣押、凍結(jié)活動的透明度；擴大當(dāng)事人在檢察機關(guān)扣押、凍結(jié)、處理涉案款物工作中的知情權(quán)、投訴權(quán)，增強當(dāng)事人對扣押、凍結(jié)、處理涉案款物工作的監(jiān)督力度，突出對當(dāng)事人及有關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利保護等。該規(guī)定對檢察機關(guān)扣押、凍結(jié)、處理涉案款物作出了較為完善的規(guī)定。
司法實踐中，一些檢察院違規(guī)違法扣押凍結(jié)涉案款物的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。因此，加強對扣押凍結(jié)涉案款物的管理，已成為檢察機關(guān)一個不容忽視的問題。筆者結(jié)合檢察機關(guān)2009年開展的對扣押凍結(jié)處理涉案款物專項檢查活動，談一談檢察機關(guān)扣押、凍結(jié)、處理涉案款物存在的問題及制度完善幾點建議
一、檢察機關(guān)在扣押凍結(jié)處理涉案款物方面存在的問題
�。ㄒ唬┛垩骸鼋Y(jié)涉案款物與追繳贓款財物的性質(zhì)和做法不嚴(yán)格分。2009年6月最高人民檢察院決定在全國檢察機關(guān)組織開展直接立案偵查案件扣押、凍結(jié)、處理涉案款物專項檢查工作，我院從 6月至12月，按照的規(guī)定開展專項檢查活動。在專項檢查活動上報扣押、凍結(jié)涉案款物的數(shù)據(jù)時，對偵查階段認(rèn)定的犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的金額，通知其本人或家屬交在我院的涉案款是否屬于扣押凍結(jié)款有爭議，經(jīng)請求上級院，我院在統(tǒng)計表中將這部分列入了扣押款項內(nèi)。也就是將追繳的涉案款等同于扣押款物。本人認(rèn)為這種理解不妥，理由是扣押、凍結(jié)的款物與案件之間具有密切關(guān)系，能夠?qū)Π讣鸬阶C明作用，證明違法犯罪行為的發(fā)生以及違法犯罪行為的嚴(yán)重程度，扣押、凍結(jié)的主要目的在于取得和保全證據(jù)，防止其被毀壞或隱匿。與案件無關(guān)的物品偵查機關(guān)不得扣押、凍結(jié)，正是扣押、凍結(jié)款物具有證據(jù)價值，司法機關(guān)才有權(quán)對其采取查封、扣押、凍結(jié)的強制措施。而追繳的法律含義是指公安司法機關(guān)依法對違法所得的一切財物勒令繳回。
�。ǘ┌讣唇Y(jié)，扣押款物先交財政。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》規(guī)定（一）對作為證據(jù)使用的實物，應(yīng)當(dāng)依法隨案移送。對不宜移送的，應(yīng)當(dāng)將其清單、照片或者其他證明文件隨案移送，不得以未移送贓款贓物為由，拒絕受理案件。（二）偵查機關(guān)凍結(jié)在金融機構(gòu)的贓款，應(yīng)當(dāng)向人民法院隨案移送該金融機構(gòu)出具的證明文件，待人民法院作出生效判決后，由人民法院通知該金融機構(gòu)上繳國庫，該金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人民法院送交執(zhí)行回單。（三）查封、扣押的贓款贓物，對依法不移送的，應(yīng)當(dāng)隨案移送證據(jù)清單、照片或者其他證明文件，待人民法院作出生效判決后，由人民法院通知查封、扣押機關(guān)上繳國庫，查封、扣押機關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民法院送交執(zhí)行回單。據(jù)了解很多檢察院不嚴(yán)格依照上述規(guī)定執(zhí)行，在案件還在偵查階段，為緩解辦公經(jīng)費的不足，就將所扣押、凍結(jié)、追繳的涉案款物上繳國庫。
�。ㄈ┦绽U違紀(jì)、違反行政法規(guī)的資金，不移送有處理權(quán)的部門處理，直接上繳財政。高檢院在扣押凍結(jié)處理涉案款物中規(guī)定，對違紀(jì)、違反行政法規(guī)資金，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)部門處理。但在司法實踐中，有的檢察院將違紀(jì)、行政法規(guī)資違反金直接上繳財政。其原因在于以前檢察機關(guān)的經(jīng)費主要依靠地方財政撥給，中央、省級財政撥給檢察機關(guān)的經(jīng)費不能保障檢察機關(guān)正常的工作。如某基層檢察院每年各項支出需150萬元，中央、省級財政撥給檢察機關(guān)的經(jīng)費只有30萬元，缺口120萬元，而地方財政一般是按照上繳數(shù)來撥給檢察機關(guān)經(jīng)費。
�。ㄋ模┎话匆�(guī)定向法院移送扣押物，主要表現(xiàn)在公訴部門對公安機關(guān)辦理的案件，不按規(guī)定隨案向法院移送扣押物，近年來，我們在對扣押物品清理中發(fā)現(xiàn)，公訴部門在對公安機關(guān)隨案移送的扣押物，在起訴時，沒有隨案移送有三起，法院在判決時由于不知有扣押物，未在判決書中對扣押物的處理作出判決。被告人到找后，檢察機關(guān)才同法院協(xié)商，移送法法院，法院只得以裁定的方式對扣押物的處理作出判決。
�。ㄎ澹┓ㄔ号袥Q書中，多數(shù)未對檢察機關(guān)扣押款物的處理作出判決，我們對2004年至2010年某檢察機關(guān)辦理的90余起貪污、賄賂案件的判決進行了審查，發(fā)現(xiàn)法院在判決中認(rèn)定了犯罪數(shù)額，而對檢察機關(guān)在偵查、審查起訴階段扣押的款物，沒有按照相關(guān)規(guī)定上繳國庫的數(shù)額，也沒有通知查封、扣押檢察機關(guān)機關(guān)上繳國庫。檢察機關(guān)從未向人民法院送交執(zhí)行回單。由于法院未在判決中作出扣押機關(guān)上繳國庫的數(shù)額，檢察機關(guān)一般都是將扣押、收繳款全額上繳，沒有按法院判決書中認(rèn)定的犯罪數(shù)額上繳。近年來就出現(xiàn)一些被告人及親戚要求檢察機關(guān)退還法院判決書未認(rèn)定部分。
（六）不按規(guī)定，每案上繳，而是集中上繳財政。扣押款保管的財務(wù)部門雖然按規(guī)定將所有扣押、收繳的涉案款項全部上繳財政，但沒有做到“一案一清，一事一清”，而是將不同案件中扣押、收繳的不同性質(zhì)案款，或者是同一案件中不同當(dāng)事人退出的案款一并上繳財政；處理扣押、收繳款時不是根據(jù)反貪、反瀆等自行偵查部門呈報檢察長決定的處理扣押款，而是直接根據(jù)院領(lǐng)導(dǎo)的決定，處理扣押款物。
�。ㄆ撸﹤刹槿藛T不按規(guī)定，及時將扣押款物移送辦公室保管。筆者在清理檢查扣押款物中，發(fā)現(xiàn)了6起法院已作終審判決的案件，偵查人員在偵查時不按規(guī)定，及時將扣押款物移送辦公室保管。
�。ò耍┱{(diào)取涉案單位的會計憑證，案結(jié)后不及時歸還如某檢察院。
�。ň牛┓簇�、反瀆部門扣押凍結(jié)案款后，不認(rèn)真制作或填寫法律文書、清單，從案卷中難以看出扣押款物的去向；或財務(wù)收據(jù)不入卷，或由于偵查、公訴程序上的因素，使扣押凍結(jié)法律手續(xù)與財務(wù)手續(xù)不對接，造成卷宗材料和財務(wù)上的混亂；
二、扣押、凍款、處理涉案款物的制度完善建議
�。ㄒ唬┪覈鴮τ诳垩骸鼋Y(jié)款物的處分沒有形成一個完備的體系，用詞用語缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性表現(xiàn)在司法實踐中“贓款贓物”、“違法所得”使用泛濫；“追繳”、“扣押”、“凍結(jié)”、“責(zé)令退賠”、“沒收”、“上繳國庫”等一系列用語沒有規(guī)范化的解釋。建議在修改刑事訴訟法作出相應(yīng)規(guī)定，在刑事法未修改前建議兩高、公安部及時聯(lián)合制定一部有關(guān)扣押凍結(jié)處分涉案款物的司法解釋。
�。ǘ┘訌娊逃岣邫z察人員對加強扣押凍結(jié)款物管理的思想認(rèn)識。各級院要從規(guī)范執(zhí)法行為入手開展對干警的教育，要求檢察人員從保護人權(quán)的高度去認(rèn)識違規(guī)違法扣押凍結(jié)涉案款物的危害性，強化人權(quán)意識、服務(wù)意識和大局意識，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。要嚴(yán)格遵守我國刑訴法和《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》，嚴(yán)禁初查過程中查封、扣押、凍結(jié)初查對象的財產(chǎn)。在辦案中嚴(yán)禁超范圍扣押凍結(jié)當(dāng)事人款物，對與案件無關(guān)的款物，決不扣押和凍結(jié)，應(yīng)退還當(dāng)事人的要及時按法律規(guī)定退還，以保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（3）要嚴(yán)格執(zhí)行扣押凍結(jié)款物的程序。檢察機關(guān)財務(wù)、偵查、公訴等部門要加強協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格按照高檢《工作規(guī)定》和省院的規(guī)定扣押凍結(jié)保管扣押凍結(jié)款物，做到一案一清，一事一清，對扣押凍結(jié)款物的名稱、種類、數(shù)量等特征要逐案逐項詳細(xì)登記，移交財務(wù)，要數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，列有明細(xì)，往來票據(jù)手續(xù)要入賬和裝卷，做到財務(wù)和卷宗相映相符，隨時備查。為確�？垩嚎钗锏陌踩訌妼垩嚎钗锏墓芾�。應(yīng)嚴(yán)格實行涉案扣押款物與保管款物相分離原則，設(shè)立設(shè)立扣押款物專用帳戶和贓物庫，落實專人管理。對扣押的款物，應(yīng)在扣押后3日內(nèi)移送保管部門保管。對貴重物品、大宗物品的扣押處理，：必須有嚴(yán)格手續(xù)，必須經(jīng)過檢察長批準(zhǔn)，必須及時全數(shù)交保管部門；嚴(yán)禁辦案部門截留、使用，嚴(yán)禁辦案部門私設(shè)賬款。同時，建立涉案款物檔案。通過一案一檔的形式建立涉案款物檔案，就每案每筆扣押和處理的款物手續(xù)，在審查后入庫，在出庫時依存檔情況驗收。入檔的材料主要有立案決定書、扣押決定書、扣押清單、扣押物品的領(lǐng)導(dǎo)審批件、處理決定書、處理物品的領(lǐng)導(dǎo)審批件、財務(wù)手續(xù)及扣押和發(fā)還款物筆錄、照片、錄像等。
�。�4）強化檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)切實發(fā)揮作用，要對扣押凍結(jié)涉案款物處理進行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時指出和監(jiān)督糾正，對違法違紀(jì)人員要堅決處理。同時可根據(jù)扣押凍結(jié)涉案款物的程序特點建立起完善的管理監(jiān)督制度，并在實踐中不斷強化監(jiān)督管理。要充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督作用，按照“一崗雙責(zé)”的要求，由主管檢察長與各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在本部門內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督工作中的責(zé)任，充分發(fā)揮內(nèi)部兼職紀(jì)檢監(jiān)察員的作用，加強業(yè)務(wù)部門自我監(jiān)督。上級檢察機關(guān)也應(yīng)加強對下級檢察機關(guān)扣押凍結(jié)涉案款物的專項檢查力度，還要以檢查結(jié)果為依據(jù)，注重調(diào)研，進一步健全相關(guān)工作制度。
�。�5）建立扣押、凍結(jié)款物的決定的審批程序，反貪、反瀆部門對認(rèn)為需要扣押凍結(jié)款物的，不能由反貪局、反瀆局和分管檢察長決定就執(zhí)行，而應(yīng)當(dāng)建議審批程序，反貪、反瀆認(rèn)為需要扣押、凍結(jié)款物，要送偵查監(jiān)督部門審查決定，偵查監(jiān)督部門作出決定后，報上一級檢察院偵查監(jiān)督部門備案。
�。�6）建立處理涉案款物決定上提一級的程序。近年來，檢察機關(guān)在處理涉案款物方面存在的問題，從高檢通報的在處理涉案款物方面的違法犯罪案例，其主要原因是監(jiān)督制約不力，多數(shù)決定是檢察長作出的。為加強對檢察機關(guān)自身的監(jiān)督制約力度，改變這種下級不敢監(jiān)督的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)建立處理涉案款物決定上提一級的程序，將對涉案款的上繳國庫，統(tǒng)一到省級。如甘肅省檢察院出臺的《甘肅省檢察機關(guān)涉案款物管理辦法(試行)》，意味著將對扣押凍結(jié)款物實行集中統(tǒng)一由省檢察院管理的規(guī)定。
