[ 張在禎 ]——(2011-1-18) / 已閱15476次
加強金融立法司法 確保銀行合法權(quán)益 ——從一起出口退稅帳戶托管貸款凍結(jié)案談起
張在禎
〔特別說明〕此文曾以《從一起出口退稅貸款案引發(fā)的思考》為題發(fā)表于2002年第9期《城市銀行》(上海銀行行刊)
2001年8月24日，中國人民銀行、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于辦理出口退稅帳戶托管貸款業(yè)務(wù)的通知》（簡稱通知），推出了出口退稅帳戶托管貸款（簡稱退稅貸款）業(yè)務(wù)，即商業(yè)銀行為解決出口企業(yè)出口退稅款未能及時到帳而出現(xiàn)短期資金困難，在對企業(yè)出口退稅帳戶進(jìn)行托管的前提下，向出口企業(yè)提供的以出口退稅應(yīng)收款作為還款保證的短期流動資金貸款。實踐中該貸款屬于信用貸款還是擔(dān)保貸款？若是擔(dān)保貸款又屬何種擔(dān)保方式？法院可否凍結(jié)扣劃出口退稅款？本文從一起出口退稅帳戶托管貸款凍結(jié)案談起，就如何強化金融立法，確保銀行合法權(quán)益的問題，提出強化銀行立法司法的若干建議。
一、出口退稅托管帳戶貸款凍結(jié)案
�。ㄒ唬┙杩詈贤�2001年12月17日，借款人上海浦東WD進(jìn)出口公司與貸款人上海BP支行簽訂了一份人民幣流動資金借款合同。合同約定：借款金額為140萬元，借款期限自2001年12月17日起至2002年12月16日止，借款用作收購產(chǎn)品資金，貸款月利率為4.875‰，按季結(jié)息。
�。ǘ┻�款承諾。借款人承諾，在貸款存續(xù)期間，由貸款人托管出口退稅專用存款帳戶，未經(jīng)貸款人同意，借款人不得擅自轉(zhuǎn)移該帳戶內(nèi)的款項，出口退稅款是出口企業(yè)償還貸款本息的保證，并同意退稅款到位后貸款人直接劃收歸還貸款本息。
�。ㄈ⿴魞鼋Y(jié)。貸款人上海BS支行因與借款人上海WD進(jìn)出口公司借款合同糾紛一案，于2002年5月16日向上海市HK區(qū)人民法院提出財產(chǎn)保全申請。2002年5月17日，該法院以〔2002〕X執(zhí)字第XXXX號《協(xié)助凍結(jié)存款通知書》要求上海BP支行對上海WD進(jìn)出口公司在該支行開立的一般存款帳戶和出口退稅托管帳戶的存款121萬元人民幣暫停支付6個月。
二、退稅貸款性質(zhì)與擔(dān)保方式分析
（一）信用貸款�！锻ㄖ芬�(guī)定“各級稅務(wù)部門要在不得提供任何形式擔(dān)保的前提下，認(rèn)真配合商業(yè)銀行做好該項貸款工作�！比粢栽撘�(guī)定為依據(jù)，認(rèn)定該貸款屬于信用貸款，顯然不妥。因為稅務(wù)部門是否提供擔(dān)保，并不影響該貸款的性質(zhì)，稅務(wù)部門依法也不能提供擔(dān)保。根據(jù)《貸款通則》規(guī)定，信用貸款系指以借款人的信譽發(fā)放的貸款。而退稅貸款，是指商業(yè)銀行在對企業(yè)出口退稅帳戶進(jìn)行托管的前提下，向出口企業(yè)提供的以出口退稅應(yīng)收款作為還款保證的短期流動資金貸款。因此，退稅貸款肯定不是依據(jù)借款人的信譽發(fā)放的貸款，而是依據(jù)借款人“預(yù)期可獲得出口退稅款項”的前提下發(fā)放的貸款。另外，《通知》中“必要時商業(yè)銀行可根據(jù)貸款風(fēng)險程度要求出口企業(yè)提供其他擔(dān)保”的“其他”二字表明，《通知》的制定者也認(rèn)為退稅貸款的確是一種擔(dān)保貸款。
�。ǘ┵|(zhì)押貸款。2001年8月21日，上海市對外經(jīng)濟貿(mào)易委員會、上海市國家稅務(wù)局、中國建設(shè)銀行上海分行聯(lián)合印發(fā)的《上海市出口退稅質(zhì)押貸款試行辦法》的通知（簡稱《辦法》）對退稅貸款定為“出口退稅質(zhì)押貸款”，指本市出口企業(yè)以其應(yīng)收未收出口退稅作為質(zhì)押，銀行根據(jù)經(jīng)市外經(jīng)貿(mào)委《未退出口稅額申報證明》和上海市國家稅務(wù)局的《出口退稅情況證明》，進(jìn)行審定發(fā)放的短期流動資金貸款，并規(guī)定退稅款到帳時，貸款行可直接扣款用以歸還對應(yīng)的專項貸款本息，在結(jié)清專項貸款之前，退稅款不得挪作他用，若有多余部分，由企業(yè)自行支配。應(yīng)當(dāng)說《辦法》比《通知》有所進(jìn)步，因為它點明了退稅貸款屬于質(zhì)押貸款，但是沒有說明屬于何種質(zhì)押方式。下面進(jìn)行簡要分析：
1、應(yīng)收款項質(zhì)押。應(yīng)收款項是指企業(yè)在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的各項債權(quán)，包括應(yīng)收票據(jù)、應(yīng)收帳款和其他應(yīng)收款。其中，應(yīng)收票據(jù)是指企業(yè)因銷售商品、產(chǎn)品、提供勞務(wù)等收到的商業(yè)匯票，包括銀行承兌匯票和商業(yè)承兌匯票；應(yīng)收帳款是指企業(yè)因銷售商品、產(chǎn)品、提供勞務(wù)等，應(yīng)向購貨單位或接受勞務(wù)單位收取的款項；其他應(yīng)收款是指企業(yè)發(fā)生的非購銷活動的應(yīng)收債權(quán)，如企業(yè)發(fā)生的各種賠款、存出保證金、備用金以及應(yīng)向職工收取的各種墊付款項等。顯然，退稅貸款既不屬于應(yīng)收票據(jù)質(zhì)押貸款，也不屬于應(yīng)收帳款或其他應(yīng)收款質(zhì)押貸款。
2、帳戶質(zhì)押。的確全國各地許多地方將該貸款稱作“出口退稅專用帳戶質(zhì)押貸款”。而帳戶質(zhì)押是指開戶人以存款帳戶為自己或其他債務(wù)人向債權(quán)人提供的質(zhì)押擔(dān)保，通常的做法是借款人以開在貸款行的帳戶向貸款人質(zhì)押，在到期不能清償貸款時，貸款行可以直接在質(zhì)押帳戶中劃收存款以清償貸款。盡管實踐中已經(jīng)存在帳戶質(zhì)押情況，然而我國法律并未予以確認(rèn)，帳戶質(zhì)押的實質(zhì)是用帳戶內(nèi)的存款質(zhì)押，其擔(dān)保功能能否奏效，要看帳戶內(nèi)是否有款，因為存款帳戶是不能變現(xiàn)的。因此，退稅貸款不屬于帳戶質(zhì)押貸款。
3、金錢質(zhì)押。最高法院關(guān)于適用擔(dān)保法若干問題的解釋第85條規(guī)定，債務(wù)人將其金錢以特戶特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償。而《通知》規(guī)定，要確保貸款企業(yè)出口退稅專用帳戶的唯一性，保證退稅款退入該專戶，不得轉(zhuǎn)移；在出口退稅帳戶托管貸款全部償還之前，未經(jīng)貸款行同意，不得為出口企業(yè)辦理出口退稅專用帳戶轉(zhuǎn)移手續(xù)。（1）退稅款作為借款人預(yù)期可獲得的資金就是“金錢”；（2）退稅帳戶就是以特戶將金錢“特定化”；（3）貸款行對退稅帳戶托管，且在退稅貸款全部償還之前，未經(jīng)貸款行同意，不得為出口企業(yè)辦理退稅專用帳戶轉(zhuǎn)移手續(xù)，就是“移交債權(quán)人占有”；（4）《通知》規(guī)定“貸款比例原則上最高不得超過企業(yè)應(yīng)得退稅款的70%”，相當(dāng)于“質(zhì)押率”之規(guī)定。可見，退稅貸款比較符合“金錢質(zhì)押擔(dān)保貸款”的特征。
�。ㄈ╆P(guān)于抵銷擔(dān)保問題�！锻ㄖ逢P(guān)于“出口退稅專用帳戶的退稅款是出口企業(yè)償還貸款的保證”的規(guī)定，極易使人理解為“出口退稅專用帳戶的退稅款”就是“第一還款來源”，似乎使人感到這樣的規(guī)定比任何形式的擔(dān)保還有擔(dān)保作用，以致于當(dāng)我們將該貸款認(rèn)定為質(zhì)押擔(dān)保時，也無法約定“借款人不能歸還貸款時，貸款人可以以該出口退稅款優(yōu)先受償”，因為只要有退稅款進(jìn)戶，即刻就被認(rèn)為是歸還了貸款本息，根本就不存在第三人優(yōu)先，或者說不必存在優(yōu)先受償?shù)膯栴}。由此看來，將退稅貸款作為質(zhì)押擔(dān)保貸款還存在困惑。
1、抵銷擔(dān)保的提出。我們不妨?xí)簳r將退稅貸款的擔(dān)保方式名之曰“抵銷擔(dān)�！�，即貸款行以其抵銷權(quán)作為貸款的擔(dān)保。雖然聽起來還不習(xí)慣，但可對該貸款的性質(zhì)作出比較接近《通知》有關(guān)規(guī)定的解釋。即該貸款是一種特殊類型或新型的貸款，其特殊性就在于還款方式或還款來源本身固有擔(dān)保功能，從邏輯上講在其上不可能再有其他優(yōu)先權(quán)。
2、抵銷擔(dān)保的依據(jù)�！渡虡I(yè)銀行法》并未限制貸款行劃收借款人存款以抵銷貸款的權(quán)利。《貸款通則》明確規(guī)定，貸款人有權(quán)依合同約定從借款人帳戶上劃收貸款本息�！逗贤ā吩谝�(guī)定法定抵銷的同時，還規(guī)定了約定抵銷。所以，貸款行有權(quán)依照合同約定直接劃收借款人的存款以抵銷貸款，而且這種抵銷權(quán)具有優(yōu)先于借款人的其他債權(quán)人的效力。曾參加擔(dān)保法司法解釋工作的最高法院法官曹士兵博士認(rèn)為：“所謂銀行抵銷權(quán)指銀行因?qū)Υ婵钊擞泻戏▊鶛?quán)而享有的、對存款人帳戶款項的抵銷權(quán)，通說認(rèn)為在債務(wù)人承諾以帳戶內(nèi)資金擔(dān)保債務(wù)的情況下，銀行抵銷權(quán)可以優(yōu)先于債務(wù)人的其他債權(quán)人。”①
3、抵銷擔(dān)保的完善。問題是當(dāng)法院凍結(jié)借款人的存款或查封其存款帳戶時，貸款行能否對該存款行使抵銷權(quán)？目前我國的司法實踐強調(diào)司法措施的強制效力，不承認(rèn)在這種情況下貸款行的抵銷權(quán)。但是，銀行抵銷權(quán)能對抗法院的扣押，這已是世界上許多國家的通例。②看來，我國銀行抵銷擔(dān)保制度，還有待于立法機關(guān)的進(jìn)一步確認(rèn)和司法機關(guān)的明確解釋。
三、強化銀行立法司法的若干建議
�。ㄒ唬┟鞔_界定“合法權(quán)益”，依法保護(hù)銀行權(quán)利�！睹穹ㄍ▌t》開宗明義就是“為保障公民、法人的合法權(quán)益”�！睹袷略V訟法》的任務(wù)也談到“保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”�！逗贤ā返�1條第一句就是“為了保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益”�？梢哉f我國的所有法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，都是為了保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益。那么，什么權(quán)益才是合法權(quán)益？簡而言之，是依照法規(guī)明文規(guī)定的行為所取得的權(quán)益是合法權(quán)益？還是依照沒有違反法規(guī)規(guī)定的行為所取得的權(quán)益就是合法權(quán)益？筆者認(rèn)為參照刑法“罪刑法定”和民法“契約自由”的原則，應(yīng)當(dāng)推出“違法法定”或曰“不違法即受法律保護(hù)”的原則，也即當(dāng)事人的約定只要沒有違法即受法律保護(hù)，由不違法行為所取得的權(quán)益即為合法權(quán)益。目前商業(yè)銀行所遇到最突出、最可怕的問題，就是許多創(chuàng)新業(yè)務(wù)原有法規(guī)沒有規(guī)定，但也未限制或禁止，銀行在制定創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)章時，就怕法院的保全和執(zhí)行措施，擔(dān)心銀戶簽約中銀行的合法權(quán)益得不到法律保障。如本案中銀行抵銷權(quán)與法院凍結(jié)、扣劃措施的沖突，就非常具有代表性。借款人在貸款行帳戶的存款，往往是借款人的其他債權(quán)人通過司法措施凍結(jié)扣劃的對象。如果在法院凍結(jié)、扣劃借款人的帳戶前未抵銷貸款，銀行就可能喪失抵銷權(quán)，因為銀行不敢以抵銷權(quán)對抗法院的劃撥，甚至在法院查詢但尚未凍結(jié)存款時銀行抵銷到期貸款，也有妨礙司法之嫌。法院凍結(jié)后銀行若擅自扣劃被凍結(jié)存款抵銷貸款，就屬于違法行為。建議最高法院對此類業(yè)務(wù)中貸款行的抵銷權(quán)作出明確的解釋，切實保護(hù)銀行的合法權(quán)益。
�。ǘ┥虡I(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，理應(yīng)受到司法特別保護(hù)。出口退稅主要是通過退還出口產(chǎn)品的國內(nèi)已納稅款來平衡國內(nèi)產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，使本國產(chǎn)品以不含稅成本進(jìn)入國際市場，與國外產(chǎn)品在同等條件下進(jìn)行競爭，從而增強競爭能力，擴大出口創(chuàng)匯,支持我國外貿(mào)發(fā)展。雖然《通知》已明確指出“出口退稅帳戶托管貸款是商業(yè)性貸款，由商業(yè)銀行自主審查、自主決定�！痹谀壳暗慕�(jīng)濟背景下，該貸款實質(zhì)上是為了支持出口企業(yè)擴大出口，解決出口企業(yè)短期流動資金困難，而推出的一項政策性很強的新型貸款業(yè)務(wù)。此外，商業(yè)銀行辦理的中小企業(yè)貸款、助學(xué)貸款、開業(yè)貸款等業(yè)務(wù)也都具有明顯的政策性。對商業(yè)銀行為支持國民經(jīng)濟和社會發(fā)展而開辦的諸如此類政策性業(yè)務(wù)，立法機關(guān)可以制定《商業(yè)銀行政策性業(yè)務(wù)特別保護(hù)法》，最高法院及時作出保護(hù)性解釋，地方法院應(yīng)當(dāng)給予特別保護(hù)。
�。ㄈ┨岣呓鹑诹⒎n次，確保金融法規(guī)效力。根據(jù)《立法法》規(guī)定，金融基本制度應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整。但是《商業(yè)銀行法》只是確立了商業(yè)銀行的基本制度，大量的具體金融行為由央行的規(guī)章及其規(guī)范性文件調(diào)整。在經(jīng)營活動中商業(yè)銀行必須按照央行規(guī)章和文件操作，在司法實踐中央行規(guī)章對法院僅有參照效力，而央行的其他規(guī)范性文件對法院審判根本就無法律約束力。這種現(xiàn)實做法是否科學(xué)暫且不說，可以肯定的是金融行為的含金量與金融法規(guī)的效力層次很不匹配，必須提高金融行為的立法層次，應(yīng)當(dāng)將商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算和中間業(yè)務(wù)都納入法律立法范圍，至少也要達(dá)到國務(wù)院行政法規(guī)的立法層次。例如，現(xiàn)行的國務(wù)院《借款合同條例》是以《經(jīng)濟合同法》為依據(jù)制定的，《合同法》取代《經(jīng)濟合同法》后，應(yīng)針對現(xiàn)實情況進(jìn)行相應(yīng)修改。同時，央行的《貸款通則》在銀行信貸管理上曾起到非常重要的作用，但印其出臺較早，隨著銀行信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，特別是《合同法》的實施，其內(nèi)容有修改之必要，又鑒于信貸活動在國民經(jīng)濟中占有重要作用，有必要以更高位級的立法加以規(guī)范，建議制定《中華人民共和國信貸法》。
�。ㄋ模┨岣呓鹑诜ㄖ埔庾R，加強金融創(chuàng)新立法。一方面各家商業(yè)銀行都加快了改革步伐，積極探索業(yè)務(wù)創(chuàng)新活動，需要通過相應(yīng)的銀行立法來確認(rèn)銀行改革的成果，防范法律效力風(fēng)險，為銀行的創(chuàng)新業(yè)務(wù)提供法制保障。另一方面金融運行安全直接影響國家經(jīng)濟安全，金融司法實踐中的許多問題，有待于通過銀行立法加以解決，如對同一自然人同時兼任多家公司法定代表人，各公司在借款時循環(huán)擔(dān)保，將所借貸款分配使用，發(fā)生糾紛后該自然人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避銀行債務(wù)，而銀行追索無據(jù)的問題，建議通過立法解釋或司法解釋，限制同一自然人同時兼任多個公司法定代表人逃避銀行債務(wù)的問題。又如企業(yè)破產(chǎn)法的執(zhí)行存在許多問題，為確保銀行信貸資產(chǎn)的安全，新企業(yè)破產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)杜絕企業(yè)借破產(chǎn)之名逃避銀行債務(wù)，確保銀行抵押權(quán)的實現(xiàn)，規(guī)定貸款行有權(quán)參與借款人破產(chǎn)財產(chǎn)的認(rèn)定與債權(quán)債務(wù)的處置工作。再如民事訴訟法規(guī)定“被申請人提供擔(dān)保的，人民法院應(yīng)當(dāng)解除財產(chǎn)保全�！贝艘�(guī)定對于一般經(jīng)濟糾紛案件可行，但是大額貸款行通過法院凍結(jié)了借款人巨額資金時，若借款人提供一些非資金性且變現(xiàn)難的實物作擔(dān)保時，對資產(chǎn)流動性要求強的商業(yè)銀行而言，適用該規(guī)定解除凍結(jié)就非常不妥。還有銀行借款合同糾紛訴訟案件數(shù)量多、標(biāo)的大、案情大多相對簡單，在訴訟收費方面可否下調(diào)？另外，在解決糾紛的方式上，可否將金融機構(gòu)之間的經(jīng)濟糾紛首先經(jīng)過其上級主管部門的行政調(diào)解或銀行業(yè)協(xié)會民間調(diào)解作為提起訴訟的必經(jīng)程序，不妨參照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的立法模式，制定《中華人民共和國金融訴訟特別程序法》。
�。ㄎ澹┩貙捊鹑诹⒎ㄇ�，加快金融立法步伐。目前，我國的金融立法明顯滯后于金融創(chuàng)新�？芍^金融立法“供不應(yīng)求”，要解決金融創(chuàng)新與立法不及的矛盾：第一，在根據(jù)《立法法》第9條開展金融授（受）權(quán)立法的同時，可以推出新型的“金融委托立法”，即立法機關(guān)委托金融管理部門、銀行業(yè)協(xié)會或有關(guān)專家起草金融法律草案；第二，重視地方輔助立法，鼓勵省市級立法機關(guān)根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展情況，聯(lián)合區(qū)域性金融監(jiān)管機構(gòu)，因地制宜制定地方性金融法規(guī)，同時為日后全國性金融立法奠定基礎(chǔ)。實際上前述《辦法》將退稅貸款定性為質(zhì)押貸款比《通知》未作規(guī)定就更為科學(xué)合理；第三，商請法院會簽備案金融規(guī)章，保障金融有效運行。為解決央行金融規(guī)章效力不確定性和由此對商業(yè)銀行經(jīng)營行為的法律效力的不確定性影響，金融規(guī)章制定部門不妨采用商請最高法院會簽后發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，或直接請求最高法院先行司法審查，同時由最高法院將執(zhí)行有關(guān)金融規(guī)章的問題通知各基層法院，以求保障金融企業(yè)經(jīng)營的有效運行�？梢栽O(shè)想如果事先將退稅貸款的《通知》向最高法院溝通取得支持，就不會發(fā)生退稅帳戶被地方法院凍結(jié)扣劃的問題，即使發(fā)生了也便于解決。
�。﹪�(yán)格進(jìn)行司法解釋，確保銀行合法權(quán)益。有些銀行業(yè)務(wù)問題需要最高法院進(jìn)一步作出更明確的司法解釋，如保證金問題，盡管最高法院已有幾個單項司法解釋，直至《擔(dān)保法》司法解釋對金錢質(zhì)押作出系統(tǒng)規(guī)定，但是基層法院凍結(jié)、扣劃作為貸款擔(dān)保保證金的情況仍然時有發(fā)生。再如《破產(chǎn)法（試行）》規(guī)定，債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)負(fù)有債務(wù)的，可以在破產(chǎn)清算前抵銷。而最高法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》進(jìn)行了限制：法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件后，通知債務(wù)人的開戶銀行停止債務(wù)人的結(jié)算活動，并不得扣劃債務(wù)人款項抵扣債務(wù)，但經(jīng)法院依法許可的除外。這種解釋限制了貸款行根據(jù)破產(chǎn)法進(jìn)行抵銷的合法權(quán)利。為此，法院進(jìn)行司法解釋應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法精神，不能限制銀行依法抵銷的合法權(quán)益。
注解：
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