[ 熊利民 ]——(2011-1-24) / 已閱15483次
探析構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度的必要性及可行性
熊利民
關(guān)鍵詞：行政訴訟 調(diào)解 必要性 可行性
摘 要：根據(jù)我國《行政訴訟法》第50 條和第67 條第3 款的規(guī)定，確立了行政訴訟不適用調(diào)解的原則。但在行政訴訟實(shí)踐中，由法官主持當(dāng)事人就行政糾紛“案外和解”的情況普遍存在，這種做法實(shí)質(zhì)上就是“調(diào)解”。這種現(xiàn)象造成了立法與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)，值得我們深思。《行政訴訟法》的修改已提上日程，行政訴訟調(diào)解制度已被納入修改范圍。可見，行政訴訟調(diào)解的價(jià)值正逐步得到學(xué)者和立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。但是反對(duì)行政訴訟適用調(diào)解的傳統(tǒng)理論力量仍很強(qiáng)大，加強(qiáng)對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的研究力度，顯得十分重要。本文從行政訴訟不適用調(diào)解所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，在分析理論界紛爭的基礎(chǔ)上提出個(gè)人觀點(diǎn)，探析我國行政訴訟調(diào)解制度建立的必要性及可行性，以求能為我國行政訴訟調(diào)解制度的理論研究有所貢獻(xiàn)。
一、引言
我國《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解�！钡从^我國審判實(shí)踐，“案外和解”的現(xiàn)象普遍存在。行政訴訟法施以來，行政案件撤訴率長期居高不下已成為不爭的事實(shí)，大量的行政案件是原被告在法院的默許甚至動(dòng)員下以“庭前和解”協(xié)議解決，以撤訴的合法形式掩蓋“案外和解”的過程及內(nèi)容。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)、我國加入WTO后國際爭議解決機(jī)制中非訴糾紛解決方式的影響，對(duì)我國的行政訴訟禁止調(diào)解提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國有必要重新審視和反思依賴“公權(quán)不可處分”理論設(shè)計(jì)的行政訴訟禁止調(diào)解制度。在本文中，筆者試圖從我國理論界關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度紛爭入手，用比較和歷史分析的方法探析構(gòu)件建我國行政訴訟調(diào)解制度的必要性及可行性，探討法治和調(diào)解之間的連接點(diǎn)，并嘗試將調(diào)解納入到行政法治的軌道上，更好的發(fā)揮調(diào)解在解決糾紛中的作用。
二、我國行政訴訟調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀及理論界紛爭
(一)我國行政訴訟調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀
1985年最高人民法院發(fā)布了關(guān)于《人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的知》指出：“審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作出的行政處罰決定或者其他的行政決定是否合法、正確，不同于解決原被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題”，“因此，人們法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正判決�！�1987 年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用<民事訴訟法(試行)>的若干問題的解釋》中，再次就行政訴訟不適用調(diào)解明確作了規(guī)定。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解�！薄缎姓V訟法》第67 條第3 款又規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調(diào)解�！�
這些規(guī)定表明我國行政訴訟中除賠償訴訟適用調(diào)解外，其他的以禁止適用調(diào)解為原則。我國行政訴訟法如此規(guī)定是以傳統(tǒng)理論 “行政權(quán)的不可處分”作為支撐的,但在理論界，對(duì)行政訴訟是否適用調(diào)解存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。
(二)理論界紛爭
對(duì)行政訴訟是否適用調(diào)解理論界存在兩種不同的觀點(diǎn)，一種持肯定的態(tài)度，一種持否定的態(tài)度,兩種觀點(diǎn)都有自己充分的理論依據(jù)。
反對(duì)者認(rèn)為,公權(quán)不可處分,行政管理活動(dòng)的雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是由法律事先規(guī)定的，雙方當(dāng)事人都沒有選擇的權(quán)利,[①]行政機(jī)關(guān)不能采取完全或部分放棄其行政職權(quán)的方式來促成與相對(duì)人的和解;公共利益不可出讓,如果在行政訴訟中允許調(diào)解，無疑為行政主體拿公共利益與相對(duì)人進(jìn)行交換，結(jié)果導(dǎo)致公共利益受到損害;行政訴訟是審查具體行政行為的合法性,行政職權(quán)都是法定的，具體行政行為要么合法，要么違法，不存在第三種可能;行政主體和行政相對(duì)人地位不平等,行政案件爭議的訴訟標(biāo)的是一定的行政法律關(guān)系，不是平等主體間的民事法律關(guān)系，雙方當(dāng)事人在行政法上的地位不平等。[②]
支持者認(rèn)為,公權(quán)力并非不可處分,行政主體可以在其自由裁量的范圍內(nèi)處分公權(quán);行政訴訟中適用調(diào)解并不必然損害公共利益,現(xiàn)代行政為服務(wù)行政，行政訴訟也并不存在一般性的維護(hù)公共利益的需要，人民法院以實(shí)現(xiàn)公共利益為重要內(nèi)容的國家權(quán)力也必然體現(xiàn)于人民法院的行政審判中，只不過他是通過對(duì)可能遭受行政權(quán)力侵害的公民個(gè)體提供公力的救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)公共秩序或者更高層次的公共利益，法院不會(huì)成為保護(hù)公共利益的障礙;行政訴訟適用調(diào)解并不違反合法性審查,其調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定，并且要經(jīng)人民法院審查確認(rèn)這個(gè)過程，這一過程實(shí)際上就是人民法院對(duì)其合法性進(jìn)行審查;雙方當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。
從上文可以看出，理論界就行政訴訟能否適用調(diào)解存在很大的爭議。筆者對(duì)上文兩種觀點(diǎn)仔細(xì)甄別后，更加傾向于支持者的觀點(diǎn),筆者支持建立有限行政訴訟調(diào)解制度。本文接著將深入探究我國行政訴訟調(diào)解制度建立的必要性及可行性。
三、構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度的必要性
在理論上不存在足以否定行政訴訟調(diào)解建立的障礙,隨著我國法制化水平的進(jìn)一步提高，行政訴訟制度完善和行政審判現(xiàn)實(shí)的需要、降低訴訟成本及服務(wù)型政府建設(shè)的需要，在行政訴訟中引入調(diào)解是完全必要的。
（一）完善行政訴訟制度及行政審判現(xiàn)實(shí)的需要
行政訴訟制度禁止調(diào)解的弊端越來越明顯。我國行政訴訟制度自建立以來，在監(jiān)督行政主體依法行政、保護(hù)公民合法權(quán)益方面發(fā)揮巨大的作用，但是我們也應(yīng)看到行政訴訟制度存在諸多缺陷。[③]最明顯的表現(xiàn)就是人們熱衷于通過信訪等非訴訟途徑來解決糾紛，這從一個(gè)側(cè)面說明了行政訴訟制度存在的不足，救濟(jì)手段單一、救濟(jì)成本較高、救濟(jì)效率低成為受害方通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的主要障礙。當(dāng)事人在行政訴訟中只能通過法院審理判決來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，沒有選擇其他具體救濟(jì)途徑的余地。在行政訴訟中建立調(diào)解制度可以實(shí)現(xiàn)行政訴訟具體救濟(jì)途徑的多元化，降低救濟(jì)成本，提高救濟(jì)效率，給當(dāng)事人選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利。
現(xiàn)實(shí)生活中大量存在行政主體與相對(duì)人之間通過調(diào)解而結(jié)案的事實(shí)，必然要求行政訴訟法對(duì)此作出反映，使這些案件的結(jié)束建立在“合法”的基礎(chǔ)上。行政案件撤訴率居高不下已成為不爭事實(shí),這種現(xiàn)象已說明，大量的行政案件是在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得到解決。為解釋這種怪異的現(xiàn)象，有人指出“法院不能調(diào)解，但是原、被告可以和解�！盵④]也有人說“行政訴訟不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說服教育工作”，需要強(qiáng)調(diào)的是，與其讓這些變相的調(diào)解處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，允許當(dāng)事人調(diào)解、協(xié)商，由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定、不損害公共利益和他人利益的情況下，確認(rèn)協(xié)議的法律效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的工作方式，以消弭理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)所產(chǎn)生的尷尬。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過程和內(nèi)容置于司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。
（二）降低訴訟成本
完善的行政訴訟制度必然要求訴訟經(jīng)濟(jì)化,調(diào)解是行政訴訟經(jīng)濟(jì)化的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。任何人都不愿輕易涉訴，理性的人做任何一件事情都會(huì)充分考慮其行為的成本，行政訴訟成本的考量成為影響相對(duì)人涉訴的主要因素。人們在決定采取何種方式解決糾紛時(shí)，其內(nèi)心中都會(huì)進(jìn)行一番比較，這是每一個(gè)理性人都會(huì)經(jīng)歷的抉擇過程，人們嘗試了其他救濟(jì)手段無效或非訴諸法律不可的時(shí)候，會(huì)選擇走進(jìn)訴訟程序，但法律規(guī)定行政訴訟的低起訴收費(fèi)，是否就意味著行政訴訟的成本不高呢？我國行政訴訟禁止調(diào)解，意味著除非原告撤訴，否則案件都必須經(jīng)過審理階段。從行政訴訟程序看，從起訴、受理到立案、開庭審理，有些訴訟還要經(jīng)過復(fù)議、聽證等程序，要耗費(fèi)當(dāng)事人更多的時(shí)間。更為重要的是，在中國的人情社會(huì)里，很多的行政訴訟當(dāng)事人僅僅是為了討個(gè)說法，與政府機(jī)關(guān)作對(duì)，在民眾的眼中，歷來扮演非良民的角色，而且，不管和行政機(jī)關(guān)發(fā)生何種矛盾，糾紛解決之后，終歸要在其范圍內(nèi)生活、工作，因行政訴訟帶來的緊張關(guān)系導(dǎo)致生活壓力加大、人際交往尷尬的窘迫困境是原告所不想看見的。這些時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、人情成本都會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人思想負(fù)擔(dān)過重不敢涉訴，另一方面，這也與訴訟經(jīng)濟(jì)化背道而馳，訴訟經(jīng)濟(jì)化除了簡易程序、書面審理外，一個(gè)重要的表現(xiàn)形式就是訴訟中的調(diào)解。[⑤] 調(diào)解可以消除相對(duì)人的思想顧慮，用行政訴訟的手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，行政訴訟當(dāng)事人在法院默許甚至動(dòng)員下通過協(xié)商的方式解決糾紛，比由人民法院強(qiáng)制解決當(dāng)事人糾紛的判決方式更加柔和，基于平等、自愿的基礎(chǔ)達(dá)成的協(xié)議，結(jié)果雙方往往更加容易接受。如果能在堅(jiān)持司法公正的基礎(chǔ)上盡可能地節(jié)約訴訟成本，減少資源耗費(fèi)，在法定審限內(nèi)盡快結(jié)案，使?fàn)幾h的法律關(guān)系盡早得以確定，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，[⑥]這樣的制度設(shè)計(jì)就是有價(jià)值的。
于其他審判方式而言，行政訴訟的調(diào)解有諸多優(yōu)勢,這些優(yōu)點(diǎn)可以節(jié)約大量的訴訟成本。調(diào)解基于當(dāng)事人自愿與平等，在此基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議，一般情況下當(dāng)事人都能夠履行，這有利于糾紛的徹底解決。從人民法院的角度看，行政訴訟適用調(diào)解能夠更好的實(shí)現(xiàn)司法效率，除快審快判外，社會(huì)效果也是司法效率的體現(xiàn)，調(diào)解一般不發(fā)生上訴，極少出現(xiàn)申訴和上訪，不會(huì)涉及執(zhí)行難的問題，其結(jié)果是節(jié)約司法資源，減少法院壓力，減少當(dāng)事人的訴累。人民法院在調(diào)解中擔(dān)當(dāng)一定的角色，避免了“案外和解”后行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議義務(wù)給當(dāng)事人帶來的不便。當(dāng)然，調(diào)解意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)原告在不損害公共利益的情況下作出讓步，但也一定程度上緩解了人民群眾和行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒。
（三）政府職能轉(zhuǎn)變的需要
1992年推行市場經(jīng)濟(jì)以來，行政體制發(fā)生深刻變化，建立服務(wù)型政府已經(jīng)成為中央和地方政府改革的重要目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的手段主要表現(xiàn)為指令性計(jì)劃和行政手段，政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，政府的服務(wù)性不強(qiáng)。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能從“全能”向“有所為有所不為”的方向轉(zhuǎn)變，更加注重政府為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能，這種政府職能的轉(zhuǎn)變要求我們的行政管理手段逐漸向柔性、合意、服務(wù)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變必然影響到作為救濟(jì)手段的行政訴訟。我國行政訴訟要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，引入行政訴訟調(diào)解，完善救濟(jì)途徑是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。
過去相當(dāng)長的時(shí)期，英美“控權(quán)論”思潮對(duì)我國行政法學(xué)界影響深遠(yuǎn)，以至于更多看到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人、公共利益與私人利益明顯對(duì)立性，行政權(quán)力和公民權(quán)利存在不可消除的緊張關(guān)系，既然如此，兩者和解的可能性就不存在。但現(xiàn)代行政法理論更多強(qiáng)調(diào)，行政管理已不再僅僅是行政機(jī)關(guān)單方意志的體現(xiàn)，更多的時(shí)候，這種行政管理表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的合作，只有合作的行政才能使行政機(jī)關(guān)節(jié)約行政成本，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的這種合作越充分，兩者雙贏的可能性就越大。實(shí)際上這種合作就是指在行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間發(fā)生糾紛的時(shí)候，應(yīng)該選擇調(diào)解的方式解決糾紛，達(dá)到雙贏的局面，這既有益于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，也有益于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利，減少本可以避免的麻煩。
四、析構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度的可行性
隨著行政訴訟制度完善和行政審判現(xiàn)實(shí)的需要、降低訴訟成本及服務(wù)型政府建設(shè)的需要，在我國建立行政訴訟調(diào)解制度已完全必要，但是否可行呢，本文將從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度進(jìn)行分析探討。
�。ㄒ唬� 國內(nèi)外學(xué)者的研究為我們提供了理論基礎(chǔ)
立法時(shí)及實(shí)施初期，不適用調(diào)解有其特定的背景和基礎(chǔ)。行政訴訟法立法初期，我國的法制發(fā)展水平不高，執(zhí)法人員的素質(zhì)有限，當(dāng)時(shí)對(duì)調(diào)解如何理解和操作存在很大分歧，如果在這種背景下引入行政訴訟調(diào)解制度，可能會(huì)導(dǎo)致行政審判無法發(fā)揮保護(hù)公民以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，將不利于行政審判的開展。但現(xiàn)在，情況發(fā)生了很大變化。市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，尤其是我國加入WTO以來，行政訴訟調(diào)解制度成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，一大批學(xué)者對(duì)行政訴訟調(diào)解制度展開研究，形成了豐富的理論成果，為現(xiàn)在我國建立行政訴訟調(diào)解制度奠定了強(qiáng)大理論基礎(chǔ)。
行政主體具有一定的處分權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為“在行政訴訟中，當(dāng)事人只能處分某些訴訟上的權(quán)利，不能處分實(shí)體上的權(quán)利”。[⑦]但從行政法發(fā)展的趨勢看，傳統(tǒng)的行政行為正在發(fā)生深刻變化，現(xiàn)代行政已經(jīng)向服務(wù)行政、合意行政的方向發(fā)展。合意行政主要表現(xiàn)為非強(qiáng)行行為，如，行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政合同等，非強(qiáng)制行政行為有著自身的優(yōu)勢與特點(diǎn)，其靈活性、應(yīng)變性等的特點(diǎn)則容易調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性。當(dāng)今，非強(qiáng)制性行政行為在我國的行政管理中處于越來越重要的地位，在以合意為基礎(chǔ)的非強(qiáng)制性行政行為中行政主體是擁有一定的實(shí)體處分權(quán)的，行政主體和相對(duì)人存在協(xié)商的空間，只是這種“處分權(quán)”帶有非隨意性而已。
在行政訴訟中有限適用調(diào)解與維護(hù)“公共利益”并不對(duì)立。公共利益都是由一個(gè)個(gè)合法的私人合法利益按照某種方式組合起來的，“公共”泛指一定范圍內(nèi)的多數(shù)人的公共合法利益，之所以維護(hù)公共利益就是防止一定范圍內(nèi)的多數(shù)人的共同合法利益受到侵犯，因此，維護(hù)公共利益就是維護(hù)一個(gè)個(gè)私人合法利益的“共性”，當(dāng)然，我們不能否認(rèn)公共利益與私人利益之間存在的差別，但可以肯定的是，我們完全可以找到私人利益的“個(gè)性”和公共利益的“共性”兩者之間的最佳結(jié)合點(diǎn)，這個(gè)最佳的結(jié)合點(diǎn)就是調(diào)解存在的空間和余地。在行政訴訟調(diào)解中，人民法院居中主持，調(diào)解協(xié)議必須由其審查認(rèn)可方可發(fā)生法律效力，若該調(diào)解真侵犯“公共利益”，完全可以不予確認(rèn)，既調(diào)解無效。
行政訴訟法關(guān)于行政訴訟只對(duì)具體行政行為合法性審查的規(guī)定，并不影響調(diào)解在行政訴訟中的適用。行政訴訟法之所以規(guī)定只對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，主要是出于防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度干預(yù)，但我國并非“三權(quán)分立”的制度模式，歷來是“行政權(quán)一家獨(dú)攬”，即使在三權(quán)分立的國家，也出現(xiàn)行政權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張，在“行政權(quán)一家獨(dú)攬”的中國，司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)更是無從談起，這已經(jīng)消除了行政訴訟立法時(shí)禁止適用調(diào)解的立法顧慮。由此可見，在行政訴訟中，審查在行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的具體行政行為時(shí)，存在適用調(diào)解的可能性。
在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人的法律地位平等。傳統(tǒng)行政管理中，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)性不強(qiáng)，行政主體與行政相對(duì)人處于管理與被管理、支配與被支配的地位，但隨著服務(wù)行政、合意行政的發(fā)展，加上《行政訴訟法》第5條的規(guī)定，在理論上和法律規(guī)定上，雙方當(dāng)事人的法律地位都是平等的，這為調(diào)解奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，另外，地位平等也不是調(diào)解的必要條件。[⑧]
司法實(shí)踐已證明，行政訴訟調(diào)解是解決行政糾紛一種行之有效的方法。我國已經(jīng)出現(xiàn)公開嘗試“行政案件協(xié)調(diào)”的典型案例，譬如，1998 年四川省眉山市某區(qū)政府將13.1 畝的國有河灘地給一家養(yǎng)殖場作為建設(shè)用地而引發(fā)的與養(yǎng)殖場業(yè)主黃某行政訴訟一案，本案中由于法院居中“協(xié)調(diào)”雙方，不但妥善處理了原有的行政糾紛，而且還成功避免了新的矛盾的產(chǎn)生，收到了良好的法律和社會(huì)效果，這也說明司法實(shí)踐也在呼喚行政訴訟調(diào)解制度的建立。
�。ǘ⿲�(shí)踐上具有可行性
行政訴訟法實(shí)施以來，法院審理行政案件雖不適用調(diào)解，但實(shí)際工作中存在的“協(xié)調(diào)工作”為我們提供可實(shí)踐基礎(chǔ)。行政審判實(shí)踐中，大量的行政案件是原被告在法院的默許甚至動(dòng)員下通過“案外和解”協(xié)商解決的，“案外和解”中的這種協(xié)商實(shí)質(zhì)上就是調(diào)解，只是最后以撤訴的合法形式來掩蓋“案外和解”的過程和內(nèi)容而已，禁止調(diào)解的規(guī)定在“案外和解”中被悄然規(guī)避�？梢姴贿m用調(diào)解的制度與現(xiàn)實(shí)需要之間的巨大反差禁止調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。將這種變相的調(diào)解予以規(guī)范，從制度上予以保障，可以說是解決目前行政審判出現(xiàn)這方面問題的有效辦法。[⑨]立法者當(dāng)初設(shè)立禁止調(diào)解制度的本意則是擔(dān)心調(diào)解會(huì)損害原告利益或公共利益，事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。面對(duì)行政案件非正常撤訴背后隱藏的為行政訴訟立法所始料不及的突出問題，與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)人的協(xié)商過程和內(nèi)容置于司法監(jiān)控之下，顯得尤為緊迫和必要。大量的“案外和解”和“協(xié)調(diào)處理”的存在為我們建立行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。
�。ㄈ┯蛲鈱�(shí)行多年的行政訴訟調(diào)解制度可供我們借鑒
域外實(shí)行多年的行政訴訟調(diào)解制度可供我們借鑒。大陸法系國家和英美法系國家在司法審查和行政訴訟中，都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219 條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加�！钡聡姓ㄔ悍ǖ�87 條規(guī)定：“審判長或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭訟之善意解決之和解�！比毡尽⑷鹗康葒m然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文中仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解，在域外，既有關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的明確規(guī)定，也有法律沒有明文禁止的情況。在采取行政訴訟調(diào)解的國家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立。域外審判實(shí)踐已經(jīng)為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國具體國情，建立適合中國具體情況的行政訴訟調(diào)解制度，盡快修改行政訴訟法，消除理論與實(shí)踐之間的巨大反差。
�。ㄋ模〢DR 對(duì)我國行政訴訟具有借鑒意義
ADR 制度作為解決糾紛的一種新的方法和手段在國際上被廣泛而富有成效地運(yùn)用。ADR 是英文 Alternative Dispute Resolution 的縮寫，意思是非訴訟解決機(jī)制，是西方國家解決糾紛的常用方式，更是西方國家由訴訟推崇向自治理念發(fā)展的結(jié)果。ADR以調(diào)解為主要標(biāo)志，具有簡便靈活、成本低廉和高效的特點(diǎn)。在調(diào)解程序與訴訟程序的關(guān)系上各國普遍采取的是調(diào)解優(yōu)先的原則。美國是ADR的發(fā)源地其運(yùn)用取得了異常驚人的成果，美國的行政案件中，調(diào)解是解決糾紛的手段之一，而且發(fā)揮著重要作用。英國對(duì) ADR 較之于訴訟則持優(yōu)先與鼓勵(lì)的態(tài)度，英國的行政案件，大約 4/5 是通過調(diào)解解決的，1/5 是判決解決的。除西方國家外，在韓國和我國的臺(tái)灣地區(qū)，ADR 也具有很長的歷史，在行政案件中也是經(jīng)常運(yùn)用的。
我國加入 WTO 后，行政審判具有了更強(qiáng)的外向性，為適應(yīng) WTO 的要求，ADR 這種高效便捷的解決爭端的制度對(duì)我們在審理涉世行政案件中引入調(diào)解機(jī)制不無借鑒意義。同時(shí)，美英等國家的司法審查制度中調(diào)解的有效運(yùn)用對(duì)我國行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度更有直接的參考和借鑒價(jià)值。ADR 作為一種糾紛解決機(jī)制，更多地強(qiáng)調(diào)的是訴訟外的調(diào)解，這完全符合我們現(xiàn)在的國情，改革開放進(jìn)一步深化、公民法律意識(shí)進(jìn)一步提高，在司法資源有限的情況下，ADR對(duì)我國行政訴訟極其重要借鑒價(jià)值。
我們還需強(qiáng)調(diào)的是，我國現(xiàn)行行政訴訟制度允許行政賠償案件適用調(diào)解的規(guī)定,經(jīng)過多年的行政賠償案件的調(diào)解實(shí)踐，我們積累了一定的經(jīng)驗(yàn),比如我國已出現(xiàn)公開嘗試“行政案件協(xié)調(diào)”的典型案例。當(dāng)然，我們還應(yīng)該看到，不同的滋生土壤形成了千差萬別的法律文化類型和法律心理。自古以來，調(diào)解在中國一直有著廣泛的適用，西方的法律文化孕育了以訴訟為主的糾紛解決機(jī)制和觀念，而在中國古代卻形成了以調(diào)解為主的糾紛解決機(jī)制和觀念。在文化的沉淀里，調(diào)解不僅僅是一種糾紛解決的方式，還在于這種糾紛解決制度的安排體現(xiàn)了一種關(guān)于社會(huì)秩序的安排，也體現(xiàn)了一種特殊文化價(jià)值的趨向。傳統(tǒng)文化要求人民得與自然界的和諧，順應(yīng)自然的客觀規(guī)律。但社會(huì)生活是交互性的，沖突不可避免。當(dāng)沖突產(chǎn)生時(shí)，人們就會(huì)選擇既能解決沖突、又能保持和諧的手段來解決沖突。由于調(diào)解是在雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上解決糾紛，因而更適合中國民眾的心理。[⑩]
從上文的論述中可以肯定，在我國建立行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)具有必要性和可行性，目前，在行政訴訟法修改中引入調(diào)解制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
五、 結(jié)論
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，利益多元化的格局趨勢日益明顯，對(duì)政府管理提出了更高的要求。政府在履行職能的過程中應(yīng)當(dāng)依法行政，通過救濟(jì)途徑及時(shí)解決糾紛，行政訴訟在解決官民糾紛中發(fā)揮著重大作用。但是，我國行政訴訟制度長期以來存在諸多問題，尤其是未將調(diào)解制度納入其中，結(jié)果導(dǎo)致我國大量的行政訴訟案件通過“案外調(diào)解”、“協(xié)調(diào)處理”等違法手段處理，一方面這與行政訴訟禁止調(diào)解的初衷背道而馳，另一方面法律被規(guī)避，當(dāng)事人的權(quán)益無法切實(shí)得到保障。司法實(shí)踐與立法意圖的巨大反差，使我們不得不反思當(dāng)初的法律規(guī)定。本文深入分析理論界對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的紛爭，充分說明在我國建立行政訴訟有限調(diào)解理由，深入探析了在我國建立行政訴訟調(diào)解制度既是必要也是可行的，因此，我國應(yīng)當(dāng)而且可以確立有限的行政訴訟調(diào)解制度。隨著行政訴訟法修改提上日程，希望以立法形式規(guī)范調(diào)解制度，更好的發(fā)揮調(diào)解在解決糾紛中的作用。
參考文獻(xiàn)
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