[ 張在禎 ]——(2011-1-24) / 已閱25826次
關于建立商業(yè)銀行授信監(jiān)察制度的思考
張在禎
【特別說明】本文曾發(fā)表于中共上海市紀律檢查委員會、上海市監(jiān)察委員會、上海市監(jiān)察學會編《新形勢下企業(yè)監(jiān)察工作的地位作用和監(jiān)察方式》論文集，上海教育出版社，2005年版，第213－222頁。
【內容概要】本文從考察建立企業(yè)監(jiān)督監(jiān)察制度出發(fā)，分析了商業(yè)銀行授信業(yè)務的特點，指出了加強商業(yè)銀行授信業(yè)務監(jiān)管的必要性，列舉了商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務監(jiān)管存在的問題，提出了商業(yè)銀行授信監(jiān)察制度的模式，總結了商業(yè)銀行授信監(jiān)察的具體內容。
一、商業(yè)銀行授信監(jiān)察問題的提出
自從我國建立現(xiàn)代企業(yè)制度以來，國家有關部門不斷構建并完善對國有企業(yè)的監(jiān)督機制。早在1994年國務院就專門制定了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》；1998年國務院又出臺了《國務院稽查特派員條例》；而2000年發(fā)布的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》將稽查特派員制度演進為國有企業(yè)監(jiān)事會制度；2004年國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會又公布了《中央企業(yè)經(jīng)濟責任審計管理暫行辦法》，提出建立定期經(jīng)濟責任審計制度。總而言之，國家非常重視對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。
近年來，一些中央企業(yè)開展效能監(jiān)察工作取得了明顯成效，也積累了寶貴的經(jīng)驗，有力地促進了企業(yè)加強和改善管理，推進了企業(yè)黨風建設和反腐倡廉工作。為進一步加強和規(guī)范中央企業(yè)效能監(jiān)察工作，2004年國資委辦公廳發(fā)布了《關于加強中央企業(yè)效能監(jiān)察工作的意見》（國資廳發(fā)紀委[2004]12號）指出，企業(yè)效能監(jiān)察是企業(yè)內部綜合性的監(jiān)督，是推進企業(yè)強化管理的重要手段，也是企業(yè)紀檢監(jiān)察工作融入企業(yè)管理和服從服務于企業(yè)改革發(fā)展大局，實現(xiàn)國有資本保值增值的有效途徑。企業(yè)效能監(jiān)察作為一種特殊的管理和監(jiān)督形式，愈來愈受到各企業(yè)領導層的高度重視，在企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作中越來越顯示出獨有的魅力，成為國有企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作中一項重要工作。
《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行是指依照該法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等業(yè)務的企業(yè)法人。我們在考慮對國有企業(yè)加強監(jiān)管監(jiān)察的同時，是否考慮到商業(yè)銀行作為企業(yè)，特別是國有商業(yè)銀行作為國有企業(yè)，更有必要開展企業(yè)效能監(jiān)察工作呢？
二、商業(yè)銀行企業(yè)經(jīng)營的特殊性
金融是經(jīng)濟的命脈。1991年鄧小平同志在滬視察時曾經(jīng)講過：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。”經(jīng)濟決定金融，但是，金融在服務于經(jīng)濟的過程中，又反作用于經(jīng)濟。一個國家的金融是否安全，直接關系到該國的經(jīng)濟是否安全。即使從世界范圍來講，防范金融風險的重要性，無論怎樣強調都不為過。對金融體系比較脆弱的我國而言，可以用江澤民同志在滬工作時關于消防工作的一句名言來概括防范金融風險的重要性：隱患險于明火，防范勝于救災，責任重于泰山。
銀行在市場經(jīng)濟中具有獨特作用。銀行在資金需求者和資金富裕者之間調劑余缺，是貨幣的管理者，擔當借貸雙方的中介。存款人將錢借給銀行以賺取利息；而銀行將存款人的錢貸給需要額外資金的借款人，保留貸款利息予存款利息的差額，來支付經(jīng)營開支并為股東贏得回報。存款人向銀行提供資金，銀行通過信貸或經(jīng)營有價證券管理這些資金的投資，為存款人管理風險。股東向銀行提供資本，如果銀行過于冒險出現(xiàn)失誤，股東就要以其股本來消化損失。如果股東投入的資本不足以彌補管理層的失誤，銀行就會倒閉，股東和存款人都要遭受全部或部分損失。
商業(yè)銀行是典型的高負債經(jīng)營行業(yè)。按照國際上的通行標準，健康的工商企業(yè)自由資本比率一般不會低于40％－50％。而商業(yè)銀行的資本金占總資產(chǎn)的比重很小，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，資本充足率不得低于8％�！渡虡I(yè)銀行資本充足率管理辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8％，核心資本充足率不得低于4％。可見，銀行所用的錢是別人的。銀行業(yè)高度依賴負債即客戶存款來經(jīng)營的特點，自有資本少，一旦遭受損失，容易導致流動性不足的風險，就可能發(fā)生償債危機。如果由于銀行倒閉，存款人和股東遭受全部或大部分損失，那他們購買商品和服務以及向其他企業(yè)投資的錢就少了。如果許多銀行同時倒閉，就可能破壞整個經(jīng)濟的運行。
商業(yè)銀行是經(jīng)營風險的行業(yè)。大部分行業(yè)規(guī)避風險，他們設法將金融風險轉移給其他商業(yè)機構，從而集中精力進行它們自己產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。但是，金融機構為了獲得成功必須尋找風險。在它們幾乎所有的業(yè)務中，如果有能力分別低價和高價的風險，它們就能獲得成功。如果它們逃避風險，那么它們就不再是金融機構而逐漸消亡。如果風險過大就用股東的錢填補損失。國外有人形象所言“將資本投入銀行就像把一桶啤酒給了一個醉鬼。你知道這意味著什么，但是你卻無法知道他爛醉如泥之后會撞向哪堵墻。”商業(yè)銀行作為主要的金融行業(yè)，是經(jīng)營風險的行業(yè)。商業(yè)銀行的風險主要分為信用風險、操作風險和市場風險。信用風險是指銀行的借款人不履行債務或投資交易對手不做交割等情況導致本行遭受經(jīng)濟損失的風險。操作風險是指銀行在日常經(jīng)營中因各種人為的失誤、欺詐引起的遭受損失的可能性�？刂撇僮黠L險需要有嚴格的制度體系來保證。銀行最大的操作風險就在于內控及治理機制的失效。操作風險的其他方面還表現(xiàn)在內部程序、信息系統(tǒng)的不完善或失誤，或外部事件造成銀行直接或間接經(jīng)濟損失的風險。市場風險是指由于市場價格的變動變動，銀行資金面臨遭受損失的風險。
三、加強商業(yè)銀行授信業(yè)務監(jiān)管的必要性
商業(yè)銀行的風險狀況一再表明，信用風險和市場風險往往通過操作風險而發(fā)生。因此，如何防范操作風險就成為銀行的關鍵。為此，銀行大都通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制，實行前臺、中臺、后臺分離和扁平化管理，明晰各業(yè)務單位的崗位職責，以防范各種風險，特別是操作風險。
授信（如貸款）、受信（如存款）、代理（如結算）是商業(yè)銀行的三大主要業(yè)務。其中，授信業(yè)務或者稱為信貸業(yè)務，是指銀行從事的本外幣綜合授信、專項授信、貸款、拆借、透支、保理、貿易融資、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、開立信用證、出具保函、接受擔�；蚍磽�、貸款承諾等，是商業(yè)銀行的主要業(yè)務。授信業(yè)務要求本行對借款人的信用水平做出判斷，但因為信息不對稱等情況的影響，這些判斷并非完全準確，而且借款人的信用水平也可能在借款后會因各種原因而發(fā)生變化。商業(yè)銀行主要業(yè)務的風險，就是銀行的主要風險�，F(xiàn)在，擺在我國所有商業(yè)銀行面前最大的風險就是“烈火燒不盡，歪風吹又生”的信貸不良資產(chǎn)。正如上海商業(yè)儲蓄銀行創(chuàng)始人陳光甫曾言“商業(yè)銀行最大之困難即為放款，呆帳為銀行之所最忌。”筆者深切體會到人類抗擊非典的戰(zhàn)役是短暫的，而抗擊信貸不良資產(chǎn)的戰(zhàn)爭是永恒的。
近年來，我國商業(yè)銀行等金融機構暴露出來的一些支付風險、重大違法違規(guī)案件和系列企業(yè)大額不良貸款案件，反映了我國金融體制和運行機制尚不健全，特別是金融機構缺乏有效的內在約束機制。2004年國家審計署開展的“審計風暴”席卷全國，已經(jīng)查處的商業(yè)銀行信貸業(yè)務違規(guī)問題，觸目驚心。觀察一下，近幾年發(fā)生的重大腐敗案件，很多與金融機構特別是商業(yè)銀行的信貸業(yè)務牽連。為什么？因為金融市場，就是第一戰(zhàn)場。如果腐敗分子要獲得錢，而且又要具有合法外衣的話，可以說，最近的路徑就是向銀行“貸款”。經(jīng)濟學認為，人有天然的趨利動機，而且個體的行為差距很大。難怪案發(fā)以后，有些“敗家賊、國家敗類”還請求領導再給他一個機會。我們應當建立起一套使信貸崗位的人員“不想犯、不敢犯、不能犯”的監(jiān)管機制。沒有科學的制約機制和制度，必然害死商業(yè)銀行的信貸人員，特別是領導干部。法院在近年審理的大量金融詐騙案件中發(fā)現(xiàn)，缺乏有效內控機制是金融犯罪大量發(fā)生的重要原因。
四、商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務監(jiān)管存在的問題
大多數(shù)人可能認為，我國的商業(yè)銀行已經(jīng)受到有國家關機構監(jiān)管了，內部也建立了一系列機構進行管理，還談什么授信監(jiān)察呢？讓我們觀察一下商業(yè)銀行現(xiàn)行授信業(yè)務監(jiān)管存在的問題。
行業(yè)監(jiān)管情況。我國不僅頒布了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，而且還成立了專門的監(jiān)管機構——中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構（即中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會）負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作，對銀行業(yè)金融機構實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，依法對違法違規(guī)行為進行查處。這里的問題是，銀監(jiān)會及其派出機構有無足夠的監(jiān)管力量，事實證明難度很大，銀監(jiān)會也提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監(jiān)管理念�？梢哉f，銀監(jiān)會的監(jiān)管對象主要商業(yè)銀行的法人，其力度再大，也是外部的、非全面的、有一定限度的，很難對商業(yè)銀行的分支機構及其信貸人員進行深入、持久的監(jiān)督檢查。
信貸管理情況。商業(yè)銀行授信風險管理部門的主要職責是：實行統(tǒng)一授信管理，健全客戶信用風險識別與監(jiān)測體系，完善授信決策與審批機制，防止對單一客戶、關聯(lián)企業(yè)客戶和集團客戶風險的高度集中，防止違反信貸原則發(fā)放關系人貸款和人情貸款，防止信貸資金違規(guī)投向高風險領域和用于違法活動。一般情況下，商業(yè)銀行的信貸管理部也進行信貸檢查或風險監(jiān)控檢查，但是存在著人員不足、顧及營銷、威懾力不夠等問題。
稽核監(jiān)督情況。商業(yè)銀行稽核監(jiān)督機構稽核監(jiān)督的主要內容是：各項資產(chǎn)；各項負債；所有者權益；中間業(yè)務；資金清算、結算業(yè)務；其他業(yè)務；計算機信息系統(tǒng)管理；風險及內控管理；經(jīng)營效益；其他應予稽核監(jiān)督的事項。商業(yè)銀行的稽核監(jiān)督是全面的、獨立的、有時也相當深入。但是，筆者感到，稽核監(jiān)督往往事后多、事前少，重經(jīng)濟責任審計，輕具體違規(guī)行為監(jiān)控。當然，這種情況是由稽核監(jiān)督機構的職責決定的。
外部審計情況。一是商業(yè)銀行內部審計力量不足的，應當將審計任務委托社會中介機構進行；二是政府審計機構對銀行進行審計；三是有些銀行的大股東或特殊股東（如外資股東）也委托審計師事務所進行審計；四是其他審計情況。筆者感到，這些審計中，最有力的還是政府審計，特別是震驚全國的2004年國家審計署開展的“審計風暴”，這也使我們不得不反思為什么外部的銀監(jiān)會（局）、內部的稽核監(jiān)督和信貸管理（風險管理）部門就沒有及早發(fā)現(xiàn)呢？
監(jiān)事會監(jiān)管情況�！吨腥A人民共和國公司法》規(guī)定，監(jiān)事會行使下列職權：檢查公司的財務；對董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務時違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為進行監(jiān)督；當董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規(guī)定的其他職權�！豆煞葜粕虡I(yè)銀行法人治理辦法》規(guī)定，監(jiān)事會是商業(yè)銀行的監(jiān)督機構，對股東大會負責，行使下列職權：監(jiān)督董事會、高級管理層履行職責的情況；監(jiān)督董事、董事長及高級管理層成員的盡職情況；要求董事、董事長及高級管理層成員糾正其損害銀行利益的行為；對董事和高級管理層成員進行離任審計；檢查、監(jiān)督商業(yè)銀行的財務活動；對商業(yè)銀行的經(jīng)營決策、風險管理和內部控制等進行審計并指導商業(yè)銀行內部稽核部門的工作；對董事、董事長及高級管理層成員進行質詢；其他法律、法規(guī)、規(guī)章及商業(yè)銀行章程規(guī)定應當由監(jiān)事會行使的職權�！渡虡I(yè)銀行內部控制指引》規(guī)定，監(jiān)事會在實施財務監(jiān)督的同時，負責對商業(yè)銀行遵守法律規(guī)定的情況以及董事會、管理層履行職責的情況進行監(jiān)督，要求董事會、管理層糾正損害銀行利益的行為�？梢�，商業(yè)銀行的監(jiān)事會主要是從公司治理結構層面上對董事會和經(jīng)營層進行監(jiān)督，無法做到對商業(yè)銀行信貸違規(guī)行為的日常監(jiān)管。
法務機構管理情況。法律事務機構的主要職責：歸口管理、組織、協(xié)調全行的法律事務工作；提出或匯總、整理我行對金融法律、法規(guī)、規(guī)章及其解釋草案征求意見稿的修改意見；參與起草、制定、審查我行各項規(guī)章制度和規(guī)范性文件；會同有關部室開展法制宣傳和普法教育；為我行重大業(yè)務活動和經(jīng)營決策提供法律意見；協(xié)助有關部室檢查、監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章在我行的執(zhí)行情況；對銀行向外界提供的具有法律意義或者可能產(chǎn)生法律后果的證明、鑒定、公函、文件資料或涉及本行業(yè)務的解釋、解答等進行審查；建立、管理銀行法律資料庫，解答全行各單位提出的法律咨詢；負責與總行銀外聘律師的聯(lián)系、溝通工作；根據(jù)行領導的授權和所屬各單位的委托，代理各類案件的訴訟和非訴訟活動；研究有關金融法律、法規(guī)、規(guī)章，調研全行的法律問題，及時向行領導及有關部室提供法制信息；完成行領導交辦的其他法律事務�？梢姡y行法律事務機構沒有積極主動對信貸業(yè)務進行管理的職責。
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