[ 任玉林 ]——(2011-2-12) / 已閱15335次
突破行政訴訟制度的禁區(qū)——內(nèi)部行政行為的可訴性探析
任玉林
論文提要：
長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)部行政行為一直是我國(guó)行政訴訟制度的禁區(qū)、司法審查的盲點(diǎn)和真空，與法治國(guó)家的要求極不適應(yīng)，既不利于對(duì)廣大公務(wù)人員合法權(quán)益的保護(hù)，也不利于行政機(jī)關(guān)職能的有效發(fā)揮。本文從能動(dòng)司法理念和最高人民法院積極探索審理新類(lèi)型行政訴訟案件的要求出發(fā)，結(jié)合行政訴訟法實(shí)施二十年來(lái)的現(xiàn)實(shí)情況，引用大量數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)資料，著重從內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的影響性質(zhì)和程度的視角，對(duì)內(nèi)部行政行為的內(nèi)部狀況進(jìn)行了深入探析，認(rèn)為對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為明顯區(qū)別于其他類(lèi)型的眾多內(nèi)部行政行為；強(qiáng)調(diào)封建官本位思想和行政機(jī)關(guān)的反對(duì)是導(dǎo)致我國(guó)內(nèi)部行政行為長(zhǎng)期不可訴的深層根源，同時(shí)從理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需要、觀念接受、能力勝任、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等多方面對(duì)內(nèi)部行政行為的可訴性作了分析；并對(duì)如何將內(nèi)部行政行為納入訴訟的一系列具體問(wèn)題如受案范圍、程序銜接、內(nèi)部規(guī)定的審查以及對(duì)上級(jí)指示訴訟的審理等進(jìn)行了研究，以期對(duì)已正式列入立法規(guī)劃的行政訴訟法和行政復(fù)議法的修改工作及我國(guó)行政訴訟制度的完善有所裨益。全文共9992字。
長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)部行政行為一直是我國(guó)行政訴訟制度的禁區(qū)，權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉運(yùn)行，是司法審查的盲點(diǎn)和真空，而行政訴訟作為公民的維權(quán)利器，在該領(lǐng)域長(zhǎng)期閑置，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，與法治國(guó)家的要求極不適應(yīng)。根據(jù)能動(dòng)司法理念和最高人民法院有關(guān)行政審判工作意見(jiàn)中積極探索審理新類(lèi)型案件的要求，深入探析內(nèi)部行政行為的可訴性問(wèn)題很有必要。
一、內(nèi)部行政行為的內(nèi)部狀況探析
何謂內(nèi)部行政行為？不同的人有不同的理解和認(rèn)識(shí)，不同版本的教科書(shū)也有不同的定義和解釋?zhuān)械慕炭茣?shū)甚至還無(wú)視基本法律事實(shí)，認(rèn)為行政行為都是針對(duì)外部的，否認(rèn)內(nèi)部行政行為的存在。普遍認(rèn)為這類(lèi)行為屬“有特別權(quán)力關(guān)系”的行為，德國(guó)稱(chēng)之為“高權(quán)行為”。 簡(jiǎn)明的認(rèn)識(shí)就是：行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)中對(duì)其內(nèi)部事務(wù)所做出的處理行為。 其特征和要件主要有：當(dāng)事人之間的地位極不平等，作出行為的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員（主要是領(lǐng)導(dǎo)），行為的直接相對(duì)人是行政機(jī)關(guān)的工作人員，間接相對(duì)人則可能是行政機(jī)關(guān)外的自然人或組織，雙方之間的主要直接關(guān)系不是一般的管理與被管理關(guān)系，而是命令與服從的關(guān)系；行為發(fā)生在執(zhí)行公務(wù)中；行為的直接內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。以上要件必須同時(shí)具備，如果行為的直接內(nèi)容不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，相對(duì)人即使是行政機(jī)關(guān)的工作人員，該行為也不是內(nèi)部行政行為，如公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的警察的處罰，就屬外部行政行為。內(nèi)部行政行為也有作為和不作為兩種形態(tài)，如未按規(guī)定確定公務(wù)人員的工資福利待遇就是典型的不作為。
內(nèi)部行政行為的內(nèi)部情況比較復(fù)雜，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其可作不同的分類(lèi)，最基本的分類(lèi)是以相對(duì)人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)分為抽象內(nèi)部行政行為和具體內(nèi)部行政行為；參照德國(guó)烏勒教授對(duì)特別權(quán)力關(guān)系的分類(lèi)，可分為基礎(chǔ)（人事）關(guān)系內(nèi)部行政行為和管理（工作）關(guān)系內(nèi)部行政行為，前者如公務(wù)員的任命、調(diào)職等，后者如上級(jí)對(duì)下級(jí)工作上的指令、訓(xùn)斥等；按行政機(jī)關(guān)的縱向管理關(guān)系可分為上下級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為和本機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為。
以上分類(lèi)各有優(yōu)點(diǎn)，各從不同的角度對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行了透析，但從訴訟角度來(lái)看，都有一個(gè)共同缺陷，就是不能揭示出行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響性質(zhì)和程度，就是德國(guó)的“重要性理論”，也只關(guān)注了影響程度，而沒(méi)有揭示出影響的性質(zhì)，事實(shí)上同一行為即使是獎(jiǎng)勵(lì)、任命，對(duì)不同相對(duì)人的影響性質(zhì)和程度也是不同的。上述分類(lèi)和理論都不能滿(mǎn)足研究訴訟問(wèn)題的實(shí)際需要。
筆者認(rèn)為，可以影響的“不利與有利（受益）”性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將內(nèi)部行政行為分為對(duì)相對(duì)人不利的內(nèi)部行政行為（簡(jiǎn)稱(chēng)不利行為）和對(duì)相對(duì)人有利的內(nèi)部行政行為（簡(jiǎn)稱(chēng)受益行為）；還可以影響的“重大與不重大（輕微）”程度為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步將其分為對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為（簡(jiǎn)稱(chēng)重大不利行為）等四種行為，具體如下圖所示：
不利與有利的判斷標(biāo)準(zhǔn)一般是清楚的，至于影響重大與否的具體標(biāo)準(zhǔn)，則不能一概而論，有時(shí)要看當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣踔料鄬?duì)人自身的具體情況才能確定。這樣分類(lèi)而不再?gòu)?qiáng)調(diào)具體與抽象、人事與工作、上級(jí)與下級(jí)等分類(lèi)，對(duì)研究?jī)?nèi)部行政行為的訴訟問(wèn)題才有實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)意義。
內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)等方面毫無(wú)疑問(wèn)都有影響，但其影響的性質(zhì)和程度各不相同。懲處與獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)相對(duì)人的影響截然不同，同樣是上級(jí)指示，命令下級(jí)開(kāi)除與提拔某人對(duì)其影響不可同日而語(yǔ)。即使是對(duì)相對(duì)人不利的內(nèi)部行政行為，其不利的影響程度也有很大差別，如同是管理行為，扣1000元與10元工資，對(duì)靠工資養(yǎng)家糊口的公務(wù)人員來(lái)說(shuō)有著明顯不同；同屬人事處理中的行政處分，開(kāi)除與警告對(duì)公務(wù)人員的影響是天壤之別，而開(kāi)除學(xué)籍、不予頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證等行為，足以影響或改變一個(gè)人的前途和命運(yùn)。這樣一比較，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)有一類(lèi)內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的影響明顯與眾不同，這就是對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為，相對(duì)人訴與不訴的需求也就很明確了。
二、內(nèi)部行政行為的可訴性探析
早在1989年制定行政訴訟法時(shí)，立法機(jī)關(guān)就采取了既謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)又具有前瞻性的態(tài)度， 從該法頒布實(shí)施至今20年來(lái)，關(guān)于內(nèi)部行政行為是否可訴的爭(zhēng)論就一直沒(méi)有停止過(guò)�，F(xiàn)在被動(dòng)司法已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，因此提倡能動(dòng)司法，過(guò)去的一些制度已不能解決當(dāng)下的問(wèn)題，所以強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新。時(shí)至今日，雖然從行政訴訟法到司法解釋依然明確規(guī)定內(nèi)部行政行為不可訴，但筆者認(rèn)為對(duì)此問(wèn)題應(yīng)該重新審視，從多方面深入探討。
�。ㄒ唬┎豢稍V的主要原因和理由
1、封建官本位思想是不可訴的思想根源。許多學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)內(nèi)部行政行為之所以不可訴，主要是受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響， 對(duì)此筆者不敢茍同。特別權(quán)力關(guān)系理論只是19世紀(jì)才產(chǎn)生的西方理論，在許多方面與我國(guó)的傳統(tǒng)觀念高度暗合，它雖然對(duì)我國(guó)也有一些影響，但我國(guó)內(nèi)部行政行為不可訴的真正思想根源是我國(guó)本土千百年來(lái)固有的封建傳統(tǒng)官本位思想，這種思想觀念根深蒂固，民間至今還有“官前頭、馬后頭”的戒言。這是中國(guó)特有的國(guó)情，談任何事情都繞不開(kāi)它，離開(kāi)此點(diǎn)，無(wú)論怎么講都有隔靴搔癢之感�？梢哉f(shuō)20年前頒布行政訴訟法對(duì)具體行政行為可訴就已經(jīng)是很大的歷史進(jìn)步了。
2、行政機(jī)關(guān)的反對(duì)是不可訴的現(xiàn)實(shí)根源。行政權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)诖蠖鄶?shù)國(guó)家是趨勢(shì)，行政機(jī)關(guān)不愿受限制是其本質(zhì)屬性或稱(chēng)天性，在世界各國(guó)都是這樣，我國(guó)也不例外。當(dāng)年制定行政訴訟法時(shí)就有幾百官員聯(lián)名上書(shū)中央明確表示反對(duì)， 最終規(guī)定對(duì)規(guī)章“參照”適用也是博弈的結(jié)果； 行政程序法歷時(shí)25年至今仍未出臺(tái)的根本原因也是行政機(jī)關(guān)的重重阻力。 反對(duì)內(nèi)部行政行為可訴的主要聲音依然來(lái)自行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為訴訟會(huì)影響其權(quán)威和效率，其內(nèi)部問(wèn)題內(nèi)部處理是天經(jīng)地義的。
以上兩點(diǎn)是內(nèi)部行政行為不可訴的深層次原因，基于此還有一些表面理由如：公務(wù)員法、公務(wù)員處分條例和監(jiān)察法等法律法規(guī)對(duì)內(nèi)部行政行為已規(guī)定了系統(tǒng)的行政救濟(jì)措施，沒(méi)必要再納入訴訟程序；內(nèi)部行政行為種類(lèi)多數(shù)量大，法院承受力有限等。
�。ǘ┛稍V的主要理由
1、理論依據(jù)。行政法的基礎(chǔ)理論控權(quán)論認(rèn)為，行政法是控制行政權(quán)，防止行政權(quán)濫用，以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時(shí)如何予以補(bǔ)救的法；平衡論認(rèn)為，行政法是平衡公益與私益的法；服務(wù)論認(rèn)為行政職權(quán)的行使不得超越法律授權(quán)的范圍，更不得對(duì)人民的自由和權(quán)利造成侵害；控權(quán)-平衡論認(rèn)為，平衡是公共利益與個(gè)體利益均至最大值時(shí)的狀態(tài)。 行政訴訟制度是控制行政權(quán)、平衡各方利益的有效手段。公務(wù)人員具有雙重身份，也是勞動(dòng)者和公民，因其公務(wù)人員身份，要承擔(dān)比一般公民更繁重的義務(wù)，如行政處罰法規(guī)定了多種因不當(dāng)執(zhí)法行為給公務(wù)員以處分或追究刑事責(zé)任的情形；國(guó)家賠償法規(guī)定的追償制度確定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償后應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的公務(wù)員承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，公務(wù)員同時(shí)還要承擔(dān)行政處分或刑事責(zé)任。公務(wù)人員以其財(cái)產(chǎn)和人身最終為其職務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任，義務(wù)顯然是很重的，但其權(quán)利被內(nèi)部行政行為侵害時(shí)連一般公民都有的訴權(quán)都沒(méi)有，公益和私益明顯是不平衡的，因此有人戲稱(chēng)“公務(wù)員有時(shí)還不如打工仔，是人權(quán)保護(hù)的‘燈下黑’”。
《世界人權(quán)宣言》第8條宣稱(chēng)：“任何人在其憲法或法律所賦予的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，都有權(quán)享受合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為做出有效的救濟(jì)�！庇袡�(quán)利就有救濟(jì)，只要權(quán)利被侵害就可以訴訟，這是最基本的訴訟理論。公務(wù)人員對(duì)侵害其權(quán)利的內(nèi)部行政行為享有一定的訴權(quán)應(yīng)該是其基本權(quán)利，內(nèi)部行政行為與外部行政行為相較，除相對(duì)人的身份有些不同外，并無(wú)二致，同樣具有可訴性，行政相對(duì)人無(wú)論是外部相對(duì)人還是內(nèi)部相對(duì)人的權(quán)利都應(yīng)受司法保護(hù)。
2、現(xiàn)實(shí)需要。存在決定意識(shí)，將內(nèi)部行政行為納入訴訟的最大理由就是現(xiàn)實(shí)需要，主要表現(xiàn)在：
——現(xiàn)實(shí)中有眾多的內(nèi)部行政侵權(quán)行為需要司法救濟(jì)。據(jù)最高人民檢察院材料顯示，有70%的舉報(bào)人受到打擊報(bào)復(fù)，其中相當(dāng)部分是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力授意領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論做出行政決定，用貌似“合法”的內(nèi)部行政行為手段，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人進(jìn)行“隱性打擊報(bào)復(fù)”，特別是那些擁有“人事調(diào)配權(quán)”的被舉報(bào)人，往往以“工作需要”的名義，為舉報(bào)人量身定做各種“玻璃小鞋”，對(duì)其做出職務(wù)任命上的調(diào)、降、停、撤決定，或者對(duì)其提拔進(jìn)行關(guān)、卡、壓，或者借機(jī)將其轉(zhuǎn)崗、下崗、不提級(jí)、不晉升、扣發(fā)獎(jiǎng)金，甚至解聘、辭退、開(kāi)除，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為這種行為隱蔽性很強(qiáng)，處于法律救濟(jì)的“邊緣死角”； 有些行政機(jī)關(guān)把對(duì)內(nèi)部人員的經(jīng)濟(jì)處罰作為推動(dòng)工作的“殺手锏”，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、學(xué)校擅自出臺(tái)內(nèi)部規(guī)定，對(duì)沒(méi)有完成工作任務(wù)的干部、教師罰款或扣工資、強(qiáng)令工作人員為完成某項(xiàng)任務(wù)（如當(dāng)年為征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，現(xiàn)在為征收新農(nóng)保保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等）以個(gè)人名義貸款，且數(shù)額高達(dá)千元以上或幾萬(wàn)元，還有個(gè)別數(shù)額較大的強(qiáng)制捐款行為，對(duì)靠工資生活的公務(wù)人員來(lái)說(shuō)影響甚大；上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作指示也有很大的隨意性，一個(gè)電話(huà)就在無(wú)形中剝奪了相對(duì)人的重要權(quán)利;據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993-2002年全國(guó)共處分公務(wù)員149929人，平均每年約1.5萬(wàn)人，每年受處分人數(shù)約占公務(wù)員總數(shù)的3%左右， 如此多的行政處分行為，當(dāng)然大多數(shù)可能是正確的，但也難免其中有些是不準(zhǔn)確的，從而對(duì)公務(wù)員的權(quán)利造成侵害。
內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的侵害在社會(huì)上看是隱性的。與普通公民的起訴、訴諸媒體、上訪甚至鬧訪的張揚(yáng)性維權(quán)方式截然不同的是，面對(duì)不公正的處理，基于現(xiàn)行制度和“人在矮檐下不得不低頭”的生活哲學(xué)及日后自身利益的考慮，絕大多數(shù)相對(duì)人自然而然選擇的是明哲保身，默默忍受。從而不可避免的將不滿(mǎn)情緒渲瀉到工作中，常規(guī)表現(xiàn)為敷衍了事、消極怠工，極個(gè)別人也會(huì)采取非理性極端方式。而行政機(jī)關(guān)的職能依靠公務(wù)人員來(lái)完成，他們是國(guó)家機(jī)器上的螺絲釘，一旦不能正常發(fā)揮作用，便會(huì)影響行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮乃至整個(gè)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此對(duì)內(nèi)部行政行為一概不納入訴訟則對(duì)3600多萬(wàn)公務(wù)人員的權(quán)利保障不力，在一定程度上反而對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作效率和效果產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。
——現(xiàn)有救濟(jì)措施不能有效解決問(wèn)題�，F(xiàn)行制度下，外部行政行為侵權(quán)的主要救濟(jì)途徑有行政復(fù)議和行政訴訟，還有國(guó)家賠償；管理者對(duì)勞動(dòng)者內(nèi)部處理的主要救濟(jì)途徑有勞動(dòng)仲裁和民事訴訟，都接受司法審查。唯獨(dú)對(duì)公務(wù)員內(nèi)部處理的救濟(jì)只有向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴的內(nèi)部途徑，不受司法審查，也未納入國(guó)家賠償，就連行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)正規(guī)的監(jiān)督程序即行政復(fù)議也不能申請(qǐng)。權(quán)力只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉運(yùn)行，成為名符其實(shí)的“家法”，對(duì)相對(duì)人很不公 平，在法律制度上也不平衡。
法律法規(guī)盡管規(guī)定了一系列行政救濟(jì)措施，表面上看來(lái)相當(dāng)系統(tǒng)嚴(yán)密，但其最大的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，真正起作用的并不多。任何一種行政救濟(jì)措施都沒(méi)有訴訟哪樣公正、公開(kāi)和權(quán)威，兩種程序的保障力度是大不相同的，對(duì)簿公堂才是有效的維權(quán)方式。
3、觀念接受。封建官本位思想一直是新中國(guó)努力破除的腐朽落后思想。行政訴訟法施行20年來(lái)，全國(guó)法院審理了大量的行政案件，盡管同民刑案件相比，行政案件的審理還有許多不盡人意之處，但還是取得了較大的成果和長(zhǎng)足的進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2009年全國(guó)法院共受理一審行政案件120312件，是1990年13006件的9.3倍，案件類(lèi)型幾乎涉及到所有行政管理領(lǐng)域。大多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)作為被告應(yīng)訴已經(jīng)適應(yīng)，許多地方政府還專(zhuān)門(mén)對(duì)行政首長(zhǎng)出庭做出了規(guī)定，江蘇省海安縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率2006年就達(dá)到了72.1%，可以說(shuō)民告官的觀念現(xiàn)在已基本深入人心。
制定行政訴訟法時(shí)，將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外的立法理由是“為了保障行政機(jī)關(guān)有效地行使行政職權(quán)”， 同外部具體行政行為納入訴訟已20多年并未影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率一樣，將內(nèi)部行政行為納入訴訟，也不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率，反而會(huì)促使其依法行政，樹(shù)立更高的權(quán)威，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)不可能在訴訟中全都敗訴，對(duì)合法適當(dāng)?shù)男袨榉ㄔ壕蜁?huì)維持。2009年全國(guó)法院審結(jié)的一審120530件行政案件中，判決維持和駁回起訴即行政機(jī)關(guān)絕對(duì)勝訴的共計(jì)27014件，占全年結(jié)案數(shù)的22.4%；而撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法無(wú)效、履行法定職責(zé)和賠償即行政機(jī)關(guān)絕對(duì)敗訴的共計(jì)11260件，占全年結(jié)案數(shù)的9.3%，從整體上看既支持了行政機(jī)關(guān)依法行政，又維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，是雙贏的效果。
4、能力勝任。從1982年開(kāi)始建立行政訴訟制度以來(lái)，全國(guó)各級(jí)法院都設(shè)立了行政審判庭，積累了許多審判經(jīng)驗(yàn)，行政審判力量現(xiàn)已逐步壯大。與民刑案件相比，我國(guó)行政案件的收案數(shù)相對(duì)還是較少的， 2009年是民事案件的2%、刑事案件的16%、總收案數(shù)的1.8%，部分地方法院受理的行政訴訟案件相當(dāng)少，行政庭的主要工作是在辦理非訴行政案件，如筆者所在的定西市兩級(jí)8個(gè)法院2009年共受理一審行政訴訟案件53件，最多的法院也只受理了16件，就是市中院也僅受理了15件，有兩個(gè)縣法院的受案數(shù)還為零，其他法院也均不到10件，而非訴行政案件卻高達(dá)455件，是訴訟案件的8.6倍， 行政審判資源實(shí)質(zhì)上基本閑置的情況由此可見(jiàn)一斑。20多年的實(shí)踐證明，當(dāng)初有人擔(dān)心的一旦開(kāi)啟行政訴訟之門(mén)，大量行政糾紛將涌入法院、法院不能承受的局面并沒(méi)有出現(xiàn)，基于內(nèi)部行政行為的特點(diǎn)，將其納入訴訟不會(huì)造成行政案件的大幅增加也是肯定的，現(xiàn)在法院完全有能力勝任。
5、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家，大多數(shù)都對(duì)內(nèi)部行政行為規(guī)定了一定的司法審查程序，體現(xiàn)了司法最終救濟(jì)原則。特別權(quán)力關(guān)系理論歷來(lái)不為英美法系國(guó)家所采，如美國(guó)公務(wù)員對(duì)人事行政行為不服，經(jīng)向考績(jī)制度委員會(huì)申訴之后，可依《美國(guó)法典》第7703條的規(guī)定向法院起訴。該理論的影響已經(jīng)式微，受其影響的國(guó)家都已對(duì)其進(jìn)行了修正，法國(guó)公務(wù)員可以通過(guò)訴訟向法院請(qǐng)求保護(hù)，如部長(zhǎng)拒絕給予公務(wù)員根據(jù)法律和條例規(guī)定應(yīng)得的報(bào)酬，該公務(wù)員可以提起完全管轄或越權(quán)之訴；德國(guó)公務(wù)員法已將任命、命令退休、免職、撤職等行政行為規(guī)定為可訴的行為；日本司法權(quán)也介入了行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員關(guān)系領(lǐng)域。
綜上所述，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況需要能動(dòng)司法，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍是趨勢(shì)，內(nèi)部行政行為不可訴的禁區(qū)在實(shí)踐中早已被突破，如田永訴北京科技大學(xué)、劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案，在十年前就已開(kāi)內(nèi)部行政行為訴訟的先河。我國(guó)行政訴訟制度草創(chuàng)時(shí)期必須考慮的一些因素已不存在，內(nèi)部行政行為的可訴既有現(xiàn)實(shí)需要，也有理論支持，還有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可鑒，障礙現(xiàn)已不大，多年的行政審判經(jīng)驗(yàn)和成果已為其打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，將內(nèi)部行政行為納入訴訟的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，修改行政訴訟法時(shí)對(duì)此應(yīng)充分考慮。
三、內(nèi)部行政行為如何訴探析
將內(nèi)部行政行為納入訴訟，既是理論問(wèn)題，又是實(shí)踐問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)上一定要有很強(qiáng)的可操作性，得研究解決一系列具體問(wèn)題。
(一)受案范圍�！氨M管不同政體下，法律希冀達(dá)到的具體目標(biāo)各不相同，但它總要在合理范圍內(nèi)尋求一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，為各類(lèi)人群留下生存余地�！� 內(nèi)部行政行為的情況較為復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單地搞一刀切，要作具體分析。既要保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又要確保行政機(jī)關(guān)依法有效地進(jìn)行行政管理，這就要正確處理審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，不能使審判機(jī)關(guān)代替行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。內(nèi)部行政行為全部不可訴不行，全部可訴不現(xiàn)實(shí)也不必要，只有對(duì)部分即對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為可訴亦即有限可訴才較為合理可行，這應(yīng)該就是我們目前尋求的“平衡點(diǎn)”。
具體來(lái)說(shuō)，目前應(yīng)納入訴訟的對(duì)相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)等權(quán)利有重大不利影響的內(nèi)部行政行為主要有：《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第6條等規(guī)定的降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分；《公務(wù)員法》第90條規(guī)定的辭退、降職、免職、申請(qǐng)辭職或提前退休未予批準(zhǔn)和未按規(guī)定確定或者扣減數(shù)額較大的工資、福利、保險(xiǎn)待遇及獎(jiǎng)金和津貼等人事處理；濫用行政權(quán)對(duì)相對(duì)人數(shù)額較大的罰款、強(qiáng)制貸款和捐款；根據(jù)國(guó)家賠償法對(duì)公務(wù)員數(shù)額較大的追償行為等。而對(duì)其它對(duì)相對(duì)人無(wú)重大不利影響的行政行為如獎(jiǎng)勵(lì)、定期考核定為不稱(chēng)職、警告、記過(guò)、記大過(guò)及日常管理等行為則不必納入訴訟。需要說(shuō)明的是，從理論上講，所有對(duì)公務(wù)人員有重大不利影響的內(nèi)部行政行為均可訴，但考慮到我國(guó)黨管干部等現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際操作的難度，調(diào)職和任命行為雖然對(duì)相對(duì)人的影響很大，這方面的不正常甚至腐敗現(xiàn)象也相當(dāng)嚴(yán)重，很早以前就有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將其納入司法審查， 筆者認(rèn)為這種想法很好，對(duì)防治買(mǎi)官賣(mài)官等腐敗行為也有很大的作用，但很不現(xiàn)實(shí)，不要說(shuō)目前就是今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)將該行為納入訴訟的條件都不成熟，穩(wěn)妥漸進(jìn)一直是我國(guó)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的原則方式。
這里僅是列舉說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜的，隨著形勢(shì)的發(fā)展，可訴的內(nèi)部行政行為還會(huì)逐漸增多。這就涉及到受案范圍的規(guī)定方式問(wèn)題，行政訴訟法采取的概括加列舉式有缺陷，立法者不可能準(zhǔn)確地列出現(xiàn)實(shí)中所有可訴的行政行為，有學(xué)者認(rèn)為最好是采用概括式，但筆者認(rèn)為采用概括加排除式即《行訴解釋》確定的方式比較符合我國(guó)目前實(shí)際，具體可規(guī)定對(duì)相對(duì)人的重大不利行為可訴，對(duì)輕微不利行為、受益行為及調(diào)職、任命行為不可訴。
值得一提的是，我國(guó)還有數(shù)量龐大的“準(zhǔn)公務(wù)員”，如聘任制公務(wù)員、行政機(jī)關(guān)中的事業(yè)編制人員、法律法規(guī)及規(guī)章授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)以及學(xué)校、醫(yī)院中除工勤人員外的工作人員。2005年就有人統(tǒng)計(jì)全國(guó)事業(yè)單位有125萬(wàn)個(gè)，人數(shù)已超過(guò)3035萬(wàn)人，是公務(wù)員的4.3倍，占財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%，其領(lǐng)導(dǎo)等人還享有行政級(jí)別并占當(dāng)?shù)赝?jí)干部職數(shù)。“準(zhǔn)公務(wù)員”與正式公務(wù)員除在人為設(shè)置的名義上有區(qū)別外，在管理模式和履行職責(zé)上并無(wú)實(shí)質(zhì)不同，對(duì)上述類(lèi)似公務(wù)員的重大不利準(zhǔn)內(nèi)部行政行為也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。而現(xiàn)行制度中其人事?tīng)?zhēng)議適用民事訴訟程序是不妥當(dāng)?shù)�，�?duì)所有公務(wù)人員對(duì)內(nèi)部行政行為的訴訟應(yīng)統(tǒng)一適用同一程序即行政訴訟程序。
(二)程序銜接。由于現(xiàn)行法律對(duì)內(nèi)部行政行為規(guī)定了系統(tǒng)的救濟(jì)程序，為了維護(hù)法律的穩(wěn)定和行政機(jī)關(guān)的權(quán)威與效率，因此應(yīng)當(dāng)重視訴訟程序與現(xiàn)有內(nèi)部行政救濟(jì)程序的有效銜接問(wèn)題�？煽紤]將內(nèi)部的申訴等程序前置于訴訟，也可將部分內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，把復(fù)議也前置于訴訟，在相對(duì)人窮盡了內(nèi)部救濟(jì)措施后才可起訴，將訴訟作為其權(quán)利的最后保障，從而形成申訴—復(fù)議—訴訟的系統(tǒng)救濟(jì)程序。這樣既避免了相對(duì)人動(dòng)輒訴訟，把相當(dāng)部分內(nèi)部行政糾紛消化在了行政程序內(nèi)部，也可使部分糾紛有司法保障，還與勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議處理程序（仲裁前置）基本一致，從而使法律制度在整體上達(dá)到平衡。
(三)對(duì)內(nèi)部規(guī)定的審查�，F(xiàn)實(shí)中很多行政機(jī)關(guān)自行制定了許多內(nèi)部規(guī)定，其形式五花八門(mén)，有時(shí)是正式文件，有時(shí)是會(huì)議紀(jì)要，有時(shí)甚至是領(lǐng)導(dǎo)的口頭表述等。“縣官不如現(xiàn)管”，這些內(nèi)部規(guī)定在實(shí)踐中往往執(zhí)行得相當(dāng)好，甚至比國(guó)家的法律法規(guī)政策執(zhí)行得更有力，相當(dāng)多的內(nèi)部具體行政行為就是根據(jù)這些規(guī)定作出的。審查內(nèi)部具體行政行為時(shí)，是無(wú)法繞開(kāi)這些內(nèi)部規(guī)定的，而這些規(guī)定就是內(nèi)部抽象行政行為，對(duì)其也應(yīng)進(jìn)行司法審查。 “如果某一具體行政行為被撤銷(xiāo)，而作為該行為依據(jù)的規(guī)范性文件卻仍然有效，實(shí)在于理難通。其結(jié)果必然導(dǎo)致相同的違法具體行政行為再現(xiàn)，產(chǎn)生不必要的重復(fù)訴訟，或者任其繼續(xù)損害人民權(quán)益••••••而且使終審法院陷入尷尬境地。”
實(shí)踐中，基于能動(dòng)司法的理念，可以探索相對(duì)人僅就對(duì)其權(quán)益有重大不利影響的內(nèi)部規(guī)定提起訴訟案件的審理。在法律未修改之前，作為權(quán)宜之計(jì)，參照《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定和最高人民法院的指導(dǎo)意見(jiàn)， 在審查內(nèi)部具體行政行為時(shí)對(duì)相應(yīng)的規(guī)章以下內(nèi)部規(guī)定一并進(jìn)行審查，在裁判理由中對(duì)合法、合理、適當(dāng)?shù)某姓J(rèn)其效力；對(duì)違法的則予以否定。在必要時(shí)還可發(fā)司法建議，亦可根據(jù)最高人民法院《關(guān)于在全國(guó)法院開(kāi)展“白皮書(shū)”活動(dòng)的通知》發(fā)出相應(yīng)的行政審判“白皮書(shū)”，建議有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)違法的內(nèi)部規(guī)范性文件予以糾正。
(四)對(duì)上級(jí)指示訴訟的審理。由于眾所周知的原因，上級(jí)指示對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的影響非常大，甚至超過(guò)法律法規(guī)。下級(jí)行政機(jī)關(guān)遇到不好解決的問(wèn)題時(shí)經(jīng)常習(xí)慣性地向上級(jí)請(qǐng)示，上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)也時(shí)常對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)做指示，具體表現(xiàn)形式為批復(fù)、答復(fù)、批示、通知、命令等，有時(shí)是書(shū)面的，有時(shí)是口頭的如電話(huà)指示等。其直接作用對(duì)象是內(nèi)部相對(duì)人，最終作用對(duì)象則有時(shí)是內(nèi)部相對(duì)人，有時(shí)是外部相對(duì)人。而該指示一旦對(duì)相對(duì)人的權(quán)益實(shí)際產(chǎn)生重大不利影響，便產(chǎn)生了可訴的問(wèn)題。雖然法律及司法解釋對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，但在審判實(shí)踐中已有相關(guān)案例，如被姜明安教授稱(chēng)為“內(nèi)部行政行為訴訟典型案例”的建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案。 由于下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)指示及命令負(fù)有服從和執(zhí)行的義務(wù)，《公務(wù)員法》第54條也有“執(zhí)行后果由上級(jí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，因此應(yīng)把作出指示的上級(jí)機(jī)關(guān)作為被告， 把執(zhí)行指示的下級(jí)機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟。這樣才能促使行政機(jī)關(guān)依法行政，減少或杜絕行政行為的隨意性和上級(jí)機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。
四、結(jié)語(yǔ)
突破現(xiàn)行行政訴訟制度禁區(qū)，將具有很大可訴性的對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利有重大不利影響的內(nèi)部行政行為納入訴訟，對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行最低限度的司法審查，不僅必要而且可行。對(duì)此專(zhuān)家學(xué)者多年來(lái)就有不同角度和程度的論述，本文的探析尚屬淺陋。但是無(wú)論多么優(yōu)秀的法學(xué)理論研究成果，只有最終為立法機(jī)關(guān)所重視并采用，轉(zhuǎn)化為具體的法律條文，在全社會(huì)廣泛適用，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。因此我們對(duì)已正式列入本屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的行政訴訟法的修改和列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃的行政復(fù)議法的修改有著更高的期待。
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