[ 羅華倫 ]——(2011-3-15) / 已閱17343次
淺析《海南省人口與計(jì)劃生育條例》在法院處理獨(dú)生子女要求“多分一人”征地補(bǔ)償款案件中的相關(guān)法律適用問題
羅華倫
隨著航天衛(wèi)星發(fā)射中心落戶文昌，海南國際旅游島的建設(shè)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正在加速，海南農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補(bǔ)償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，有愈演愈烈的趨勢。近年來，不斷有權(quán)益受到侵害的村民與村委會(huì)或村民小組引發(fā)分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響海南農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要原因之一。因此，正確運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛，對于公平、公正的保護(hù)每一個(gè)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)和諧海南、平安海南建設(shè)有著十分重要的意義。
農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛，是指村民委員會(huì)或由村民小組在分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，在村民中實(shí)行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補(bǔ)償費(fèi)用而引發(fā)的糾紛。司法實(shí)踐中，要求村委會(huì)或村小組分配征地補(bǔ)償款的主要有兩大類主體，一類是外嫁女及其所生子女，另一類是獨(dú)生子女戶（要求多分一人份額）。對于外嫁女及其所生子女要求分配征地補(bǔ)償款問題，本文不作論述。本文僅對獨(dú)生子女戶要求多分一人征地補(bǔ)償款份額的相關(guān)問題進(jìn)行論述。
《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》第二十七規(guī)定：自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》。獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)�！逗Ｄ鲜∪丝谂c計(jì)劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，“農(nóng)村居民領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的享受下列獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)待：在分配征用土地安置費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)收入，享受集體福利、劃分宅基地時(shí)增加一人份額。”
《南國都市報(bào)》于2010年12月22日報(bào)道了“文昌獨(dú)生子女戶訴訟討回?fù)p失征地補(bǔ)償款8萬元” 一案，當(dāng)事人潘濤和華小萍夫婦倆依據(jù)《海南省人口與計(jì)劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，通過法律途徑討回了自己應(yīng)該得到的8萬元。此事在文昌市領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的家庭中引起了很大的反響。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同類型案件已達(dá)7件。
司法實(shí)踐中，獨(dú)生子女家庭因與集體經(jīng)濟(jì)組織間就分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)應(yīng)否以及如何多分一人份額發(fā)生爭議的現(xiàn)象較為普遍。有關(guān)糾紛訴至人民法院后，就案件是否應(yīng)予受理，實(shí)體裁判時(shí)應(yīng)如何理解和適用有關(guān)法律、法規(guī)等問題，部分法院認(rèn)識(shí)不一。
海南昌宇律師事務(wù)所張?zhí)煜杪蓭熤赋�，村民小組作為農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，有權(quán)按照民主議定程序，制定土地補(bǔ)償款的分配方案。但是，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及地方性規(guī)章對土地補(bǔ)償款的分配另有規(guī)定的除外。本案中，村民小組制定的被征用土地安置費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)分配方案，部分內(nèi)容與《海南省人口與計(jì)劃生育條例》中有關(guān)獨(dú)生子女家庭在分配征用土地安置補(bǔ)償款時(shí)“增加一人份額”的條款相矛盾，村民小組不能剝奪獨(dú)生子女家庭的合法權(quán)利。
在上述案件中，潘濤和華小萍夫婦通過法律手段討回了自己應(yīng)得的征地補(bǔ)償款，文昌市法院在審理此類案件時(shí)引用《海南省人口與計(jì)劃生育條例》進(jìn)行裁判的做法合乎法律適用的原則，切實(shí)保障了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，維護(hù)了當(dāng)事人的合法利益。雖然該案已經(jīng)案結(jié)事了，但是，對于此類案件的法律適用，本文認(rèn)為還有兩個(gè)問題值得探討：
第一，通過仔細(xì)閱讀《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》《海南省人口與計(jì)劃生育條例》條文，雖然條文中規(guī)定了對獨(dú)生子女戶的獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)保障，但通篇卻并沒有對已領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》后又違法生育的，以及對領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》后所享受的各種優(yōu)待及獎(jiǎng)勵(lì)的處理辦法作出詳細(xì)規(guī)定。這是《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》《海南省人口與計(jì)劃生育條例》對獨(dú)生子女戶的獎(jiǎng)勵(lì)及社會(huì)保障規(guī)定有所遺漏的地方，國家應(yīng)該修訂法律法規(guī)或出臺(tái)司相關(guān)法解釋，增補(bǔ)對領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》后又違反獨(dú)生子女政策的懲罰措施和辦法。這樣做的目的就是不但要維護(hù)當(dāng)事人（獨(dú)生子女戶）的合法權(quán)益，而且還要維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)、村小組）、國家的利益。
雖然《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》沒有對領(lǐng)取《獨(dú)生子女光榮證》后又違反獨(dú)生子女政策的懲罰措施作出具體規(guī)定，但山東省在《山東省人口與計(jì)劃生育條例》第三十三條規(guī)定：“對領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》后又生育的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回光榮證，停止憑證享受的各種優(yōu)待，并追回領(lǐng)取的各種獎(jiǎng)勵(lì)�！被诖耍逗Ｄ鲜∪丝谂c計(jì)劃生育條例》中沒有此因規(guī)定，本文建議海南省人大應(yīng)考慮修改《海南省人口與計(jì)劃生育條例》，將此類規(guī)定增補(bǔ)進(jìn)該《條例》中。
這里還涉及到兩個(gè)問題：1、對領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》后又違法生育的，發(fā)證機(jī)關(guān)收回光榮證，停止憑證享受的各種優(yōu)待，并追回領(lǐng)取的各種獎(jiǎng)勵(lì)。特別是針對已領(lǐng)取的各種獎(jiǎng)勵(lì)問題，此處的獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)該認(rèn)定為國家財(cái)政對原系獨(dú)生子女父母的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，不包括集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)、村小組）對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的獎(jiǎng)勵(lì)分配，這是另外一個(gè)法律關(guān)系，將在稍后論述。如果進(jìn)入訴訟程序，應(yīng)將此類案件應(yīng)列為行政訴訟案件，因?yàn)榘l(fā)證機(jī)關(guān)為國家機(jī)關(guān)，發(fā)證對象為符合條件的夫婦，這屬于不平等的主體，不能形成民事上平等的法律關(guān)系，而應(yīng)屬于行政上的法律關(guān)系。2、如果獎(jiǎng)勵(lì)是集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)、村小組）對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的獎(jiǎng)勵(lì)分配，那么此類獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)該由集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)、村小組）作為原告追回,而不得由發(fā)證機(jī)關(guān)或政府追回，此類案件應(yīng)列為民事訴訟案件，因?yàn)榇祟惇?jiǎng)勵(lì)原系集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的財(cái)產(chǎn)，是否追回由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部決定，勿需強(qiáng)制追回，這與前述的行政法律關(guān)系是不一樣的。如果由發(fā)證機(jī)關(guān)作為原告來追回集體經(jīng)濟(jì)組織對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的獎(jiǎng)勵(lì)分配，則有越主代庖，濫用職權(quán)之嫌，且也違背了民法的不告不理的基本原則。
第二，《海南省人口與計(jì)劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，“農(nóng)村居民領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的享受下列獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)待：在分配征用土地安置費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)收入，享受集體福利、劃分宅基地時(shí)增加一人份額。”這樣的規(guī)定很值得商榷，其原因如下：
雖然國家從國情出發(fā)，嚴(yán)格控制人口數(shù)量，努力提高人口素質(zhì)，實(shí)行計(jì)劃生育，鼓勵(lì)夫婦少生優(yōu)生，對自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》，并按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)。但是此處的獎(jiǎng)勵(lì)是國家對自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻的獎(jiǎng)勵(lì)，而不是其他組織、單位和個(gè)人對自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻的獎(jiǎng)勵(lì)，《海南省人口與計(jì)劃生育條例》第44條第1款的規(guī)定有違基層自治組織的自治原則，比如在征地補(bǔ)償款分配方面，該條款意即為政府強(qiáng)行要求獲得征地補(bǔ)償款的集體經(jīng)濟(jì)組織必須將本集體經(jīng)濟(jì)組織所得到的征地補(bǔ)償款多分一份給獨(dú)生子女戶，這是變相的掠奪了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然獨(dú)生子女戶少生優(yōu)育，只育有一個(gè)子女，對國家和社會(huì)作出了貢獻(xiàn)和犧牲，但這不能由其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織來買單，而應(yīng)當(dāng)由國家來對為國家和社會(huì)作出了貢獻(xiàn)和犧牲的夫婦作出獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)待。
以上兩個(gè)值得我們注意的問題，本文認(rèn)為，對于農(nóng)村獨(dú)生子女戶要求“多分一人”征地補(bǔ)償款案件，應(yīng)把握好以下幾個(gè)問題：
第一、在立法方面，應(yīng)考慮重新制定對獨(dú)生子女戶的獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)保障以及違反獨(dú)生子女政策后的懲制辦法，現(xiàn)行法律對獨(dú)生子女戶的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)已經(jīng)非常不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，所以國家還應(yīng)修改立法著重提高對獨(dú)生子女父母的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以適應(yīng)社會(huì)生活發(fā)展要求。
第二、在司法程序設(shè)置方面，對于獨(dú)生子女戶要求“多分一人”所在集體經(jīng)濟(jì)組織所獲得的土地安置費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)收入，在享受集體福利、劃分宅基地時(shí)增加一人份額，這樣的訴求應(yīng)當(dāng)由獨(dú)生子女父母作為原告提出，當(dāng)?shù)卣鳛楸桓�，因�(yàn)楠?dú)生子女父母自愿終身只育一個(gè)子女，是對國家和社會(huì)作出貢獻(xiàn)和犧牲的，而不能將其所在集體經(jīng)濟(jì)組織列為被告，否則即是政府的行政合同行為（政府發(fā)放《獨(dú)生子女父母光榮證》應(yīng)認(rèn)定為行政合同行為）雖然不具有強(qiáng)制力，但其產(chǎn)生的行政后果卻由獨(dú)生子女戶所在集體經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)，這是既不合情又不合理的。
第三、在行政機(jī)關(guān)職能設(shè)置方面，既要照顧優(yōu)待獨(dú)生子女戶，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能達(dá)到雙贏呢？本文認(rèn)為，國家應(yīng)建立一整套《獨(dú)生子女父母光榮證》的領(lǐng)取登記、獎(jiǎng)勵(lì)、事后監(jiān)督制度，比如由當(dāng)?shù)赜?jì)生部門登記發(fā)放《獨(dú)生子女父母光榮證》，由當(dāng)?shù)孛裾块T對獨(dú)生子女戶進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)和發(fā)放各種物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并設(shè)置專項(xiàng)財(cái)政基金，補(bǔ)齊獨(dú)生子女戶在其所在集體有征地補(bǔ)償費(fèi)、集體經(jīng)濟(jì)收入、享受集體福利、劃分宅基地時(shí)所應(yīng)得到的同等數(shù)量和份額。并由計(jì)生部門監(jiān)督領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》戶是否遵守相關(guān)政策規(guī)定，如領(lǐng)取該證后又違法生育的，應(yīng)通知當(dāng)?shù)孛裾块T提起訴訟追回其所得到的各種獎(jiǎng)勵(lì)，或者統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)作為原告，代表政府進(jìn)行訴訟，追回國家發(fā)放的各種物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。
