[ 雷友孝 ]——(2011-4-23) / 已閱13365次
淺談人民調(diào)解的司法確認(rèn)
人民調(diào)解制度一直被西方譽(yù)為“ 東方經(jīng)驗(yàn)”，但自20世紀(jì)80年代初開始,卻逐漸受到冷落甚至誤解, 致人民調(diào)解制度的功能逐步弱化。盡管這幾年對(duì)人民調(diào)解工作很重視，但成效不是很明顯。重要原因之一, 就是以人民調(diào)解為代表的非訴調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議缺乏法律強(qiáng)制力。因此推進(jìn)調(diào)解工作, 關(guān)鍵要在肯定人民調(diào)解等非訴調(diào)解合法性和正當(dāng)性的前提下, 通過(guò)制度設(shè)計(jì), 使訴訟程序和非訴調(diào)解程序直接對(duì)接，從而有效提高司法效率，緩解案多人少矛盾。溫嶺法院推行的“ 司法確認(rèn)機(jī)制”，正是從制度構(gòu)建上成功地實(shí)現(xiàn)了這種對(duì)接,對(duì)完善我國(guó)非訴糾紛解決機(jī)制無(wú)疑是一個(gè)突破性的探索。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，農(nóng)村常見的一些新矛盾糾紛，呈現(xiàn)出了復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)。其中，以農(nóng)村山林、土地、輕微人身傷害、鄰里糾紛、贍養(yǎng)糾紛、家庭糾紛、城鎮(zhèn)征地拆遷、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等問題引發(fā)的矛盾糾紛，更是日益增多，造成集體上訪、涉法上訪時(shí)有發(fā)生，有的甚至還到黨政機(jī)關(guān)和重要場(chǎng)所聚集滋事，嚴(yán)重影響正常的工作、生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序。如不及時(shí)有效調(diào)處，很容易激化為群體性事件、治安案件，甚至刑事案件。因此，加強(qiáng)人民調(diào)解工作，把矛盾化解在激化之前，顯得尤為重要�？捎捎谝恍┲贫润w制方面的原因，該項(xiàng)工作在實(shí)際開展的過(guò)程中，卻出現(xiàn)了一系列的問題。筆者認(rèn)為：探索一條高效、優(yōu)質(zhì)、合法的調(diào)解機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，成為了農(nóng)村調(diào)解工作的當(dāng)務(wù)之急。
一、人民調(diào)解工作面臨的現(xiàn)狀和存在的實(shí)際問題
人民調(diào)解工作是我國(guó)《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》確立的司法救濟(jì)制度，是正確處理矛盾和問題，化解各類糾紛，維護(hù)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定大局的調(diào)解制度。該制度的發(fā)展和完善，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)發(fā)展和繁榮地方市場(chǎng)非常重要。
2002年11月1日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，以司法解釋的形式明確規(guī)定了，對(duì)于村組人民調(diào)解委員會(huì)受理的調(diào)解案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室及鎮(zhèn)司法所應(yīng)提前介入，組織進(jìn)行調(diào)解，對(duì)經(jīng)調(diào)解雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方均應(yīng)遵守。同時(shí)，該司法解釋還規(guī)定，對(duì)雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后又反悔的，應(yīng)按照訴訟程序進(jìn)行審理。對(duì)雙方當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容，依法下達(dá)民事調(diào)解書，進(jìn)行司法確認(rèn)。以便進(jìn)一步明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，將雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，通過(guò)法院以訴訟的形式合法固定下來(lái)，一旦履行義務(wù)方拒不履行義務(wù)是，權(quán)利人則可直接向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。該解釋的出臺(tái)，對(duì)預(yù)防和調(diào)處城鎮(zhèn)矛盾糾紛，尤其是農(nóng)村人民群眾之間發(fā)生的相鄰糾紛、贍養(yǎng)糾紛、土地使用權(quán)糾紛等取得了很好的社會(huì)效果。
但是，筆者通過(guò)對(duì)桐梓縣人民法院新站法庭近年來(lái)審理的一些農(nóng)村常見糾紛類型進(jìn)行調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村發(fā)生的大部分群眾糾紛中，經(jīng)村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門調(diào)解達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人又違反調(diào)解協(xié)議或拒不履行調(diào)解協(xié)議，到法院起訴的現(xiàn)像廣泛存在。致使一個(gè)糾紛往往要經(jīng)過(guò)多次反復(fù)處理，最終才能徹底解決，造成很多群眾都認(rèn)為村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解最終不能解決問題，很多糾紛最終還是需要通過(guò)法院訴訟才能徹底解決，這無(wú)疑就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的人民調(diào)解和行政調(diào)解工作開展帶來(lái)了一定的難度，因此，筆者認(rèn)為：探索一條高效、優(yōu)質(zhì)、合法的調(diào)解機(jī)制，對(duì)人民調(diào)解組織達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行司法確認(rèn)，相對(duì)固定當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)成為當(dāng)務(wù)之急。
二、對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的意義和作用
對(duì)人民調(diào)解組織達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，必須確保人民調(diào)解組織在調(diào)解過(guò)程中達(dá)成的協(xié)議在程序上合法，其內(nèi)容不違反相應(yīng)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。同時(shí)，人民調(diào)解協(xié)議因具有民事合同的性質(zhì)，這無(wú)疑對(duì)調(diào)解組織及調(diào)解人員的素質(zhì)提出了新的、更高的要求。
桐梓縣人民法院新站法庭自開展人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作以來(lái)，通過(guò)組織審判人員對(duì)轄區(qū)小水鄉(xiāng)、新站鎮(zhèn)、夜郎鎮(zhèn)的人民調(diào)解員進(jìn)行不定時(shí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)，并通過(guò)個(gè)案參與及司法確認(rèn)等方式，組織人民調(diào)解組織全程參與調(diào)處，使村級(jí)調(diào)解工作獲得了一定的完善和發(fā)展，在預(yù)防和化解人民內(nèi)部矛盾、規(guī)范社區(qū)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了重要作用。如2009年在辦理的新站鎮(zhèn)舊城村的王某某訴殷某某生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案，該案經(jīng)過(guò)村、鎮(zhèn)兩及組織調(diào)解達(dá)成意見后，原告因?qū)φ{(diào)解協(xié)議不服，向法庭起訴，要求推翻其雙方所簽定的協(xié)議。法庭在受理該案后，經(jīng)審理認(rèn)定，該調(diào)解協(xié)議因不違反法律的禁止性規(guī)定，且系雙方真實(shí)意思的表示，故判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，并確認(rèn)了雙方所簽的協(xié)議為合法有效的協(xié)議。又如，2010年3月，法庭在辦理夜郎鎮(zhèn)夜郎村王某某訴趙某某買賣合同糾紛案中，該案在糾紛發(fā)生之處，當(dāng)?shù)卮逭{(diào)委會(huì)就按法庭的要求和程序，組織雙方進(jìn)行調(diào)解，并最終對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行了司法確認(rèn)，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)利和人民調(diào)解協(xié)議的嚴(yán)肅性。而且，對(duì)上述兩件事情的處理，當(dāng)事人事后均表示滿意、反映良好，收到良好的社會(huì)效果。
同時(shí)，筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)人民調(diào)解的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，還可以起到以下作用：
1、達(dá)到巡回審理，便民利民的目的，相當(dāng)一部份村民可以達(dá)到不出村寨就能享受到司法救助化解矛盾糾紛，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)。
2、可以提升法官形像，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)調(diào)解組織的公信度，從而使很多案件和糾紛在村一級(jí)可以得到解決，減少訴訟案件，增加法院訴前調(diào)解的功能，達(dá)到未立案而化解矛盾糾紛的目的，將矛盾糾紛化解在基層，減少當(dāng)事人的訟累和經(jīng)濟(jì)支出。
3、減少了涉法涉訴上訪的發(fā)生率，村（居）民的矛盾糾紛在村、組及社區(qū)居委會(huì)一級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法綜治及法庭的參與下、調(diào)解平息，從而減少了群眾因糾紛長(zhǎng)期得不到解決或因不愿訴訟而直接采取上訪的途徑。
4、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、交警隊(duì)等行政部門調(diào)解成功的案件，為防止當(dāng)事人事后反悔，對(duì)他們的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，以減少人身?yè)p害和道路交通事故方面案件的裁判率。
三、對(duì)調(diào)解工作進(jìn)行司法確認(rèn)的初步設(shè)想
加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，發(fā)展和完善人民調(diào)解機(jī)制，探索高效、優(yōu)質(zhì)、合法的制度體制，應(yīng)做好以下幾方面的工作。
1、加強(qiáng)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)人民調(diào)解工作，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治調(diào)解中心為重點(diǎn)的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，抓好規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)造必要的工作條件，落實(shí)目標(biāo)考核任務(wù)，組織協(xié)調(diào)重大、疑難矛盾糾紛的調(diào)解，推動(dòng)調(diào)解工作有效開展。
2、建立高效的調(diào)解隊(duì)伍。由于新時(shí)期人民調(diào)解工作的范圍不斷擴(kuò)大，矛盾糾紛的性質(zhì)也較以前更具有復(fù)雜性和多樣性。人民調(diào)解協(xié)議因具有民事合同的性質(zhì)，需要調(diào)解員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平。只有大力不斷提高人民調(diào)解員素質(zhì)，培養(yǎng)懂法律、懂政策、熱愛人民調(diào)解工作、熟悉人民調(diào)解工作程序和方法的人民調(diào)解員隊(duì)伍，人民調(diào)解工作的質(zhì)量和社會(huì)公信力才有保證。
3、規(guī)范調(diào)解形式。建立相應(yīng)的調(diào)解工作制度和調(diào)解回避制度，增強(qiáng)人民調(diào)解程序的公正性，從各形式要件上確保調(diào)解協(xié)議的法律效力，提高人民調(diào)解在人民群眾中的公信力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室要組織對(duì)鎮(zhèn)、村兩級(jí)的人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解卷宗文書的指導(dǎo)、培訓(xùn)、檢查和督促，積極參與村級(jí)調(diào)解組織的調(diào)解活動(dòng)及現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，對(duì)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議中，具有支付內(nèi)容的民事權(quán)利、義務(wù)，必須形成書面協(xié)議，完善調(diào)解卷宗。同時(shí)，還要加強(qiáng)人民調(diào)解檔案管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室組織對(duì)村級(jí)調(diào)解組織的考評(píng)，對(duì)調(diào)解卷宗文書中的當(dāng)事人申請(qǐng)、立案情況、登記、調(diào)查筆錄（其他證據(jù)）、調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性量化打分，符合要求的按件計(jì)付相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)。
4、構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”調(diào)解機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、司法所、法庭、綜合治理辦公室搞好協(xié)作,要進(jìn)一步完善人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，強(qiáng)化人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解的對(duì)接，構(gòu)建社會(huì)各方面“大調(diào)解”工作格局，真正使人民調(diào)工作成為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有力措施。
（作者單位：貴州省桐梓縣人民法院新站法庭，雷友孝，563200）
